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打破悶經濟:新區域主義的動力學
編者按:本文乃節錄整理自台灣智庫董事長林佳龍,參加2013年10月15日國立政治大學國家發展研究所「經濟發展與地方治理」座談會,所發表之演講內容。
 
我與政大可說有相當的關係。以前在台大政治系就讀的時候,因身兼大陸問題研究社社長,需接觸很多有關中國的報導與研究。其中,有很多是簡體字的材料。當時是戒嚴時代,簡體字出版品是禁書;唯一可以光明正大看簡體字出版品的地方,就是政大國關中心與東亞研究所。所以,當時只要一有時間,我就會待在政大。可以說,我個人的中國問題研究,就是在當時政大打下的基礎。
 
 
今天很榮幸再度回到政大,主要是要分享最近我所主編的一本新書:《打破悶經濟:新區域主義的動力學》。顧名思義,這本書就是針對目前台灣的「悶經濟」困境,提出突破的戰略建議。首先,讓我們先來看一下台灣所面對的主要挑戰有那些。
 
在經濟全球化下,每個國家都面臨多重挑戰,各國紛紛祭出自己的政策來回應,包括新的制度安排、政治體制改革、中央與地方關係重組等。我稱之為:common challenges, different responses。台灣自然也無法置身事外。從國家發展及歷史脈絡來看,個人認為,台灣目前的經濟發展,有三大挑戰: 
 
壹、三大挑戰
 
一、全球化的挑戰
 
世界貿易組織(WTO)成立的宗旨在於追求全球貿易自由化,但杜哈回合後,許多經濟整合停滯不前,迫使各國回到區域裡,簽署雙邊或多邊的自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)。對台灣而言,在中國的封鎖下,推動雙邊自由貿易協定上,目前除海峽兩岸經濟合作架構協議(ECFA)、台紐FTA,成果有限,有被邊緣化的危機。
過去台灣是一個典型的出口導向型經濟體系,透過進口替代、出口擴張、結構調整與自由化改革的發展軌跡,在亞洲各國的經濟中,台灣表現曾經是全球化下「雁型理論」中的「亞洲四小龍」,堪稱為開發國家中的「經濟奇蹟」。
 
但近十幾年來,台灣的經濟表現每況愈下,已淪為「亞洲四小龍」之末。台灣如果再用勞力、資本、出口密集思考,恐怕很難在國際市場占有一席之地。目前台灣經濟困境在於,經濟產值雖然很大,但無法創造就業機會,代工產業無法轉型、升級,導致經濟動能不足。因此台灣必須在政經制度上調整與改變,抓住機會,才能再扶搖直上。
 
二、民主化的挑戰
 
80年代之前,台灣經濟成長又能均富,政府相當引以為豪。但台灣民主化之後,中央與地方權責不分,中央政府大而無能,整個國家受到行政命令法規所限制,導致行政效率低落,無法適應環境及產業變遷,所以個人主張必須要重構中央與地方的關係。
 
不妨看看中國的經驗。中國中央政府對地方政府放權讓利,讓各地方政府拼經濟,讓各區域與國際連結,所帶來的效果不只具有國際競爭,還有內部競爭,在雙重競爭之下,為中國經濟帶來相當大的成長動能。有鑑於此,台灣政府也應該要放權、放錢,讓地方政府有更大的自主性,讓地方有權發展經濟、都市規劃、交通建設等,如此才能產生各種橫向競爭,發展成為類似新加坡或香港「城市國家」。台灣有發展的潛力,例如台中擁有國際空港與海港,具有「城市國家」的條件,另外高雄市一直爭取港市合一都難如願、桃園航空城變相成為炒地皮,這些都是因中央嚴格法令而受到限制,實在可惜。
 
台灣地方政府流行一股向中央借錢辦「放煙火」之類的活動。這些地方政府認為,「放煙火」讓人有幸福感,但類似這種花錢「放煙火」的投資,都不具有再生產性,無助於經濟發展。台灣必須進行以地方在地經濟作基礎的新民主化運動,重構中央與地方關係,重新解構中央政府,把地方政府變成是Local State或City State,貫徹地方自治,讓地方政府真正負起拼經濟的責任。
 
三、中國的挑戰
 
兩岸交流往往受限於「一中原則」,即便是單純的經濟往來,也相當具有政治敏感性。兩岸關係要能具有「經濟互補」或是「競合關係」,才能走向正常化的方向。
 
台灣經濟發展無法忽略中國因素,個人主張台灣經濟發展戰略應是「佈局全球、深根台灣、再利用兩岸」,如果兩岸關係無法平衡,就如同人走路,一直使用同一隻腳走路,便會跌倒。
 
中國採取軟性經濟統戰台灣策略已經奏效,台灣應有一套生存發展之道。台灣必須注意兩岸經濟關係的變化。中國許多城市施行「騰籠換鳥」與「築巢引鳳」,用政策促進產業轉型與升級。
 
所謂「騰籠換鳥」與「築巢引鳳」就是將第二類傳統工業從目前的產業基地轉移出去,再把高新技術、低汙染、第三類現代服務業轉移進來。在中國的台商,大都從事勞力密集、附加價值低、高污染的行業,這些都是屬於被替換的產業。同時,中國不斷複製台灣經濟發展模式,中國複製台灣經濟發展模式成功後,反過來與台灣競爭。
 
台灣一直喊西進、南進,最重要的是要自己要上進!面對中國挑戰,台灣要能在國際市場上找到利基。如果過度依賴中國,最後只會被「騰籠換鳥」,值得大家思考與警惕。
 
貳、面對三大挑戰,解決之道在哪裡?
 
雖然政府口口聲聲說要拼經濟,但馬政府執政五年多來,卻不見成效,突顯馬政府缺乏經濟戰略、政策規劃及落實能力。個人認為,最重要的是,如同本書的書名:「新區域主義的動力學」,把壓力變成改革的制度創新,地方政府、市場及第三部門角色就會出現。也就是如同中國的作法,引進開放動能,促進制度創新。
 
台灣過往計劃經濟模式已不可行,個人認為,「新區域主義」乃兼具有國內、國際及兩岸之可行方程式。台灣參與國際組織處處受限於中國,但此一困境並非不能解決,一個聰明的領導人應懂得如何運用國內意見,在國際談判中爭取國家利益,以及如何運用國際壓力促進國內改革。從這角度來檢視,馬政府缺乏領導力!
有關如何突破目前困境,個人有以下兩個具體建議:
 
一、參與多邊機制,平衡兩岸關係

台灣參與國際組織,如何找到北京不反對,又有國際支持的組織?加入以美國為首的「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPP)是關鍵。一般而言,TPP被認為是反中集團,但中國戰略相當靈活,運用TPP促進下一波經濟改革,便在上海成立自由貿易特區。連中國都要參加TPP,馬英九還說8年內要加入,根本緩不濟急。

過去兩岸曾共同參與WTO、APEC,現在兩岸也可以一起加入TPP。另外,中國參與的大湄公河計畫、上海自貿區、海西區,裡面都有兩岸共同參與的因素,參與這些國際與區域經濟組織,台灣可避免過度依賴中國。

 
二、強化地方自治
 
中央與地方重新分權,讓地方擁有財政權、都計權、招商引資權等,讓台灣走向「財政聯邦主義」,成為「城市國家」,國家資產要能重整、活用,台灣經濟才有活力。
如果能做到上述兩點,我相信台灣經濟將有新的動能注入,不會再停滯不前!
 

 附註:相關書籍資料請詳國家書店,http://www.govbooks.com.tw/viewitem.aspx?prodno=62477

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2013-10-17
   
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