賴怡忠
2005-07-27
釣魚台-美日中關係的探針

  日前當台灣正被選後爭議煩擾時,中國與日本這台灣的兩個主要鄰國,也為了釣魚台事件爭論不休。七位中國人由廈門出海,在3月25日登陸釣魚台(日本稱為尖閣列島),後為日本海上保安廳逮捕。東京與北京經過一陣激烈的外交爭論後,日本於3月26日將這七位入侵者遣送回中國。這個事件不僅影響4月3日日本外相訪中的議程安排,同時也影響到原定在聯合國會議談論的日中海洋談判。 除了日中為釣魚台問題爭論外,美國國務院也於3月24日例行新聞記者會上針對此發言。國務院副發言人艾瑞里表示,美國對釣魚台「主權」爭議的立場中立,但指出在1972年將琉球「管轄權」交還日本時,釣魚台的「管轄權」也因此一起交給日本,而根據1960年的「日美安保條約」第五條,其涵蓋範圍包括所有日本有「行政管轄權」的地區,因此該條約也一併適用於釣魚台。

  換言之國務院3月24日的聲明意味著,如果包括中國在內的第三國,企圖對釣魚台地區採取軍事行動,有可能會面對「美日同盟」的軍事反制。在國內普遍認為美國因陷於伊拉克戰爭及反恐而亟需中國在亞洲問題的協助時,美國這樣的宣示是頗不尋常的。 對於習慣以「美-中-台」三角架構看待美中關係的專家,可能會認為美國是借用釣魚台所引發的日中衝突來警告中國,而達到讓北京當局實質受到警戒,但又不在台灣選舉爭議的敏感期觸碰兩岸問題的理由來解釋。但這種解釋忽略了小布希政府是以高舉「美日同盟」為其亞洲政策基柱而起家。無獨有偶的,在今年二月二日美國副國務卿阿米塔吉(Richard L. Armitage)於東京日本記者俱樂部演講中,同樣的立場也以類似語言提出。阿米塔吉的演說被「朝日新聞」資深編委船橋洋一認為是「阿米塔吉主義Armitage Doctrine」的陳述。因此美國對釣魚台問題的表態,與「美日中三角關係」的根本變化有關。 我們可以先檢查在1996年釣魚台爭議時的美國態度,並與現在華府作為進行比較。當時國務院發言人伯恩斯(Nicholas Burns)表示,美國對於日中釣魚台主權爭議立場中立,而被問及「美日同盟」的安保範圍是否涵蓋釣魚台時,伯恩斯以『我手上沒有安保條約,所以無法評論一個假設性的問題』來回答,而當時亞太助理國務卿羅德(Winston Lord)也以同樣的『無法回答假設性問題』來回應詢問,至於當時美國駐日大使孟岱爾(Walter Mondale)被紐約時報記者引述;『(在釣魚台問題上),美國軍隊不會因此條約而被迫介入』。換句話說,國務院當時不把「釣魚台爭議」與「美日安保條約」聯繫起來。但這並不是當時日本官方的理解,所以日美雙方為此一度僵持,甚至危及了「美日同盟」的存續性。 後來是美國國防部的介入,使此事打上句點。當時國防部長裴利(William Perry)授權副助理國防部長坎培爾(Kurt Campbell)直接對外發言,表示釣魚台海域是駐日美軍的練習場,同時根據「美日安保條約」第五條,釣魚台是在「美日同盟」的涵蓋範圍內。而根據現任美國國安會亞洲資深主任葛林(Michael Green)於一本2001年出版的著作中表示,當年克林頓政府不認為日本與中國會因釣魚台事件而兵戎相見,所以認為前述的發言是安全的。但克林頓政府這樣的作為時,並不知道日本對中國已經有強烈的不安全感,所以對於中國對「美日同盟」的影響非常敏感。而船橋洋一的著作『同盟漂流』一書中也指出,國務院主管日本事務的職業官僚在被訪時也認為,當時國務院的言論,是沒有經過檢驗事實的錯誤發言。船橋認為這與當時多位克林頓政府政治任命的資深官員,本身對於「美日關係」的歷史與簽署條約不了解有關,所以國務院的發言是反映「維繫美中關係為最高指導原則」的國安會思維。其結果是克林頓政府在釣魚台問題的處理上,出現了強調維繫「美中關係」的國務院,與強調維繫「美日同盟」的國防部之間的差異,給人華府在中國與日本之間進行選擇游移不定的印象。 而釣魚台問題也對日本對美外交出現衝擊,外務省內部還因為這個爭執而分成兩派。一派以現任駐美大使加藤良三(時任亞洲局局長)為首,以維繫日美關係為主要訴求,認為不應該將事態擴大。而另一派包括現任外務省事務次官竹內行夫(時任日本駐美全權公使),及現任外務省審議官田中均(時任亞洲局副局長)等,都認為此事非同小可,有必要直接質問美國對「美日同盟」的承諾。而隨著美國國防部其後的發言,外務省內部的爭執也逐漸消褪。 如我們將1996年的爭議與現在進行比較,可以發現美國這次的立場,明顯的是在重視「美日同盟」戰略思考之下所採取的做法。而這又和小布希政府強調以「美日同盟」為其亞洲戰略基柱,知日派,而不是中國通,仍在小布希政府的亞洲政策團隊居主流地位有關。這和克林頓政府強調以「美中合作」經營亞洲,其亞洲政策充滿了中國通,有相當大的不同。所以這次的釣魚台爭議,正好成為測量美國亞洲政策方向的探針。 對台灣而言,如果我們先撇開自身牽涉其中的主權爭議一事,而純粹就區域戰略的觀點來看,此次美方在釣魚台事件的表態,所代表的是美國對於「美日同盟」的強力承諾,仍以日本作為美國的亞洲戰略夥伴,「美日同盟」仍是美國亞洲政策的基柱。這有助於「美日同盟」的強化,與日本對於「美日同盟」的信心。這些都對台灣安全的實際需要是有幫助的。

  從另一方面來說,由於釣魚台與台灣距離頗近,但又被劃歸為「美日同盟」防衛範圍的一部分,實際上對於台灣防衛的安全需要來說,相當於該爭議區是被一個友台勢力所保護的,如果今天釣魚台回到台灣,則意味著台灣必須在現有的範圍外,增加防衛釣魚台水域,這對於台灣實際防衛需要的好壞,需要進一步的評估。而在明瞭釣魚台所牽涉的不止是領土問題,還包括台灣與「美日同盟」的關係,在釣魚台問題的思考就不能被領土問題侷限,而要以更高的戰略角度作為判斷的標準,使釣魚台問題有成為啟動台灣與美日中建立新戰略平衡的可能。