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年金制度的基本經濟觀念

February 10, 2017

 

改革要有正確觀念和目標

 

政府正在推動年金改革,而各界對改革的方向有很多爭議。這些爭議有不少是基於不同的利益,但也有很多是因為觀念和目標的不同所造成。若不先釐清觀念和目標,利益的爭奪也會更為混亂難解。本文擬討論幾個建立新制度時應注意的觀念、目標、和相關的學理問題,包括政府為何要強制施行年金和退休金制度、強制的水準該多高,這些錢是從那裏或該從那裏來,以及這強制儲蓄制度對總體經濟的影響等等。至於目前爭論可能更大的既有制度破產的對策,請參閱本月刊39卷8期之本專欄之「所得替代率不宜做為年金改革之基礎」一文。

 

世銀五大分類的目的是方便分析

 

世界銀行對年老生活資金來源的五大分類(The Five Pillar Framework)可做為方便分析的分類(World Bank,2008),但並不是說五項都非有不可。這分類包括:

 

第零層:由政府稅收支應的社會救助和社會津貼

第一層:由人民薪資等收入強制提撥而在退休後分期給付確定金額的年金

第二層:由人民收入強制提撥,未來依投資本益給付之強制年金

第三層:個人自願或個人和企業約定以某種方式儲存之自願年金

第四層:醫療、照護、社會住宅等其他支持系統,個人資產,以及家庭等其他支持系統

 

這五層中第0層由政府負責,第三和四層由人民自願或由其他制度決定,只有第一和第二層是由政府為退休者生活而做的強制儲蓄。這也是一般談建立或改革年金制度的重點。

 

 

第零層社會救助是基於人道要避免有人活不下去的政府支出

 

我們第一個要思考的是在民主制度和自由經濟之下,照說各種經濟事務包括儲蓄和資產投資行為都該由人民和市場自由決定,政府為何要強制人民做這些儲蓄?經濟學的標準答案當然是因為有些自由市場和個人自主決定無法有效解決的市場失靈問題存在,所以才須政府介入。第一個市場失靈的問題是現實上有些已經退休沒有工作能力的人並沒有足夠的儲蓄、財富、以及親友來照顧其生活。若按市場運作,則他們就必須過很窮困的生活,甚至活不下去。人道的政府和社會只好用第零層的社會救助和第四層的一些其他支持系統來助他活下去。

 

第一層是避免人民不儲蓄而濫用社會救濟的強制儲蓄

 

但這種救助系統存在之後,一方面政府和社會可能須負擔龐大的支出,另一方面也難免有一些人因為有這些救助系統可以依賴,在未退休前即做較多的支出,或做風險較高的投資,而未儲存夠多的錢來過退休後的生活。於是前述的第零層和第四層支持系統就等於是不公平地拿大家的錢去幫助原來較揮霍或較冒險求利的人。這也是另一種市場失靈。第一層強制年金的作用就是要解決這種市場失靈。政府在人民能賺錢有收入時就強制他們把一部分錢儲蓄下來以備退休生活之需,因此政府在第零層的財政負擔可以大幅減少,而且也較少人能在未退休時揮霍和冒險投資,而把老年退休生活賴給政府和全民負擔。

 

第一層強制儲蓄年金只須夠基本生活

 

依這樣的目的,這第一層的強制年金只要夠退休老人的基本生活就可以,不宜訂得太高而對自由經濟造成不必要的干涉。我國已有對老人照顧很多的健保制度,也有很好的社會慈善系統,多數家庭也仍有照顧親人的美德,而政府也想建立更好的照護系統和社會住宅等等社會福利政策,因此這一層的強制儲蓄更不必太多。而由於這項強制年金若不足以支持某位國民的生活時,政府仍須用社會救助等方法來負擔支持其生活的責任,所以這一層年金可以採用確定給付的制度,其資金不足而來不及調升提撥金額時也可由政府預算彌補。

 

第二層年金可能出於對雇主誠信和受雇者理財能力的懷疑

 

在自由經濟的原則下,有了其他各層,第二層強制年金似乎並非必要,它存在的理由較可能是對雇主誠信及對受雇者投資理財能力的懷疑。有了其他各層保障,希望退休生活更舒適的人可以自行儲蓄更多錢來養老。然而也許是由於歷史和法令因素、老闆想留住員工、或者是員工自行理財的預期報酬較低,現實上很多雇主都曾承諾給受雇者某種方式的退休金。可是有些雇主卻因為後來經營失敗或居心不良,而未能依承諾支付退休金。政府若強制雇主將這退休金的準備金先交由某些可靠的機構管理,則可避免這種失信的情況。這也許是第二層年金或退休金經濟上較合理的理由。在各種儲蓄和信託等等金融工具已甚方便的現代,這層年金的金額也不必太高。

 

提高年金的要求常是想由政府和企業搶得更多利益

 

但在政治上我們卻常看到提高第一及第二層年金的主張,其原因主要應是出於對經濟學理的不瞭解,或是想由政府和企業搶得更多利益。第零層的社會救濟金由政府出錢,可能獲利的人及希望得到這些人之選票的政客當然會要求提高其金額。第一層年金不足時由政府預算補貼,第二層年金也有政府補助部分受雇者及保證最低投資報酬率的情況,因此也都有要求提高以多分得政府利益的情況。

 

第一及第二層年金也常有由雇主分擔多少比例之規定,因此直接看來金額愈高就是受雇者可以由雇主那裏拿到更多的錢。在制度剛改變而提高雇主支付之金額時也確有這種拿走雇主更多錢的作用,因為雇主通常不太會把這多的支出從薪資中直接扣除。但當經濟成長或物價上漲而使薪資應該上漲時,雇主和市場力量都會使薪資上漲的程度低於本來應有的程度,而等於讓雇主不必再負擔制度改變之初多出來的負擔,受雇者也就不再能從雇主那邊多得到什麼。

 

中長期市場調整之後雇主其實並未負擔年金

 

然由於不明瞭上述原理,或者是認為短期利益也值得爭取,因此很多人仍在要求提高第一及第二層的年金及其中由雇主負擔的比例,而想由雇主奪取多一點利益。台灣本世紀初降低工時和要求雇主提撥勞工退休金,乃是其後那幾年薪資成長率下降的重要原因之一。薪資成長率的下降甚至也可能使就業市場變不靈活而降低效率。最近我國又調降工時,如果勞退的提撥要再大幅調升,未來幾年恐怕又會有薪資及勞動市場停滯的危機。

 

如果退休金不提撥到專門機構或受雇者個人帳戶,而由雇主負責保管,則雇主也可能有提高退休金的意願,因為提高退休金的承諾可以降低現在須付的薪資(陳博志,2016)。把應付的薪資延到以後再以退休金的方式支出對雇主是有利的,存心不良的雇主以後甚至可能逃避掉支付的責任。目前軍公教人員退休金似乎偏高的情況,其實也是以前做為雇主的政府用來壓低薪資或降低當時之財政壓力的做法。而現在連政府也要逃避原來的支出承諾。可見退休金準備絶不宜由雇主自行保管。

 

政府也可能為寅吃卯糧和彌補既有虧損而想提高年金

 

雇主和勞工提存的退休準備金也不太適合由政府保管。若退休或年金未建立全額準備之基金,甚至採隨收隨付制,則退休金訂得愈高,短期內政府就會有愈多收入可以挪用或寅吃卯糧。所以政府也可能有誘因提高未來的退休支付,甚至以答應未來給更多來讓現在收費更多,而用來彌補目前制度已發生的虧損或破產危機。就算新舊制度完全切割,而且基金也不會被挪來彌補既有之虧損或做其他政府支出,政府管理基金也可能有效率的疑慮。所以第二層年金的基金最好是採個人帳戶,而且在一定範圍內允許每個人自行決定要委託給那些合格的機構管理。

 

第零層和第一層由政府負責的部分常會因民意壓力,以及選舉時的支票競爭而拉高,並造成太大的財政負擔。這問題除了要讓人民更瞭解其代價而更理性選擇之外,也可在機制上設法防範。十六年前(2001年)我在經建會時大家正在談建立國民年金,但各方的想法卻很難妥協,而支付金額則可能被拉得太高,政府補貼不多時人民加入的意願也低。當時我曾提出一個方案,由政府撥出一筆資產而定期精算其收益用以支付年金,全民不必另外繳費即可得到一筆維持最基本生活的年金。在這樣的制度下,未來任何政府或政客若主張拉高年金金額,必須先提高基金。而因為基金每提高一元只能提高每年不到一角的基金收益和年金支出,因此政府和政客想藉提高年金來政策買票的成本大幅上升,比較不會像直接用當年預算支付年金時那樣亂開支票。

 

沒適當配套的年金可能造成總需求不足

 

最後來看年金的總體經濟問題。在基金制之下,年金基金來自目前的儲蓄,年金給付和基金愈大,儲蓄也須愈多。若提高年金和對應的儲蓄而沒有適當的配套措施以將這些儲蓄轉成國內投資,就可能造成國內投資和總需求不足而資金過多的問題。美國的401K計畫將退休金資金導向投資,是其新興產業成功發展的重要因素之一。

 

台星年金資金運用方式不同造成重大發展差異

 

年金基金運用對國家經濟發展有極大的影響。新加坡退休金的強迫儲蓄甚多,其政府利用這筆資金從事公共建設和產業投資,而得到很好的成果。新加坡有令人羨慕的公共住宅,也能在國內外靈活投資而促進其產業發展,退休基金有極大的貢獻。

 

而我國早年承諾要給公務員的退休金卻未提準備,等於把強迫公務員儲蓄的退休金拿來當政府一般經費花掉,並累積了龐大的政府潛在負債。政府拿這筆該當做基金的錢來花用的結果,也掩蓋了財政收入不足的問題,而延誤了該有的財政和稅制改革。我們也曾長期讓雇主自行保管運用該提撥的退休基金,結果很多企業以倒閉和外逃的方式,賴掉了該付的退休金。自求多福的人民只好自己努力儲蓄和理財,結果卻常助長了不動產價格和泡沫經濟。台灣居住成為大問題,一直到現在仍須社會住宅等等許多政策而仍不見得能解決。而新加坡的居住政策卻能成為典範,年金基金運用的差異乃是政府效率和心態之外的另一個主要原因。

 

我國這次年金改革若未能同時做好年金基金的運用,提高年金和年金之提撥的結果,可能使超額儲蓄及出超增加,並造成更大的經濟不平衡及貨幣升值壓力。目前人民存在銀行和保險公司等金融機構的儲蓄,這些機構並無足夠的能力拿來支持國內投資和資本形成。結果幾十兆的資金被拿到海外,而國內卻有嚴重投資不足和產業發展遲鈍的問題。政府應配合年金改革,儘速發展將儲蓄資金轉為國內新產業投資資金的機制,否則更多的強制儲蓄恐非國民經濟之福。

 

 

 

相關文獻:

 

陳博志(2016),所得替代率不宜做為年金改革之基礎,台灣經濟研究月刊,39卷8期

World Bank (2008),The World Bank Pension Conceptual Framework, http://documents.worldbnak.org

 

 

資料來源:臺灣經濟研究月刊 ; 40卷5期 (2017 / 05 / 01) , P10 - 14

 

 

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