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政府不宜太注重KPI

 

政府在2009年要求各部會訂出施政的KPI(Key Performance Indicator,關鍵績效指標),以評估施政績效。這項政策似乎沒有明顯成效,甚至被認為是做假的(《商業周刊》,1541期,2017年5月29日)。最近國發會決定加以改革,抓大放小,取消原來眾多繁雜的各部會KPI,另以新南向等11項跨部會重大政策KPI來取代。這樣的政策有對的一面,也有可能不妥當的一面。對的是以KPI來監督檢討施政的做法並不是很好,確應降低它的重要性及相關的行政成本。可能不妥當的是,當指標變少卻仍受到高度重視時,KPI扭曲施政的作用可能變更大。

 

KPI可能造成施政扭曲

 

國家發展以及政府施政的努力和成效,確有很多可以量化觀察的地方,因此在事後用這類量化指標來檢討施政,是不錯甚至必要的方法。然而若在事前就明訂一些指標並用來評估各單位的努力和績效,卻常可能造成施政的扭曲。

 

其最主要的原因乃是因為,大部分指標都不是政策目的本身,而只是代表目的之一部分或某個層面,而且也常不見得能代表那個層面的真實情況。於是當這些指標代替真正的施政目的,而被用來評估施政績效時,負責的單位就可能把努力的方向由真正的政策目的之追求,轉到這些指標的改善。所以採用KPI來監督和評估施政是很可能出差錯的方法。

 

用一個誇張的例子來看,若我們要比較貧窮地區小學生的健康狀況,學生的身高和體重應該是簡單而有代表性的指標。但若我們把平均體重當成KPI而要求貧窮地區政府或學校改善學生之健康時,有些人可能會用多吃肥肉等等有害健康的方法來提高體重,而使KPI反而傷害了健康這個真正的政策目的。

 

簡單地說,各種指標都有很多影響因素,它的變動可能來自符合我們真正目的之因素,也可能來自違背真正目的之因素,我們若只注重某個指標,有些人就可能用不符合真正目的之方法來改善那個指標。

 

幾個不當KPI案例

 

我國很早就採用的施政績效指標之一是「預算執行率」。若某單位預算大部分未能如期執行,很可能是效率不佳所致。但重視執行率甚至給予賞罰的結果,我們就出現了所謂消化預算之現象,也就是在期限之前設法把預算隨便花完,而不管是否值得花這筆錢,也不管花這筆錢的方式是否會造成工程或行政品質低落的問題。

 

在國家施政中,可能最重要也是常被使用的指標也許是「GDP(國內生產毛額)」及其成長率,很多政府以它為施政目標,很多人也拿它來評斷施政。然而它其實並不等於國民的所得和福利(請參閱:陳博志,〈GDP可能和國民所得及福利差很遠〉,《台經月刊》,39卷1期,2016年1月),於是很多政府就可能為了提高GDP或經濟成長率而採取了可能有害的政策。例如若某年經濟成長率可能無法達到目標,而有某個大工廠違反法規應該勒令停業時,政府就可能怕使成長率更低而不敢勒令停業。某個可能造成重大汙染而被人民反對的投資案,政府也可能想盡量讓它實現以提高經濟成長率這個KPI。花錢蓋蚊子館更是常見的做法。

 

如果我國的大學教師很傑出,很可能有很多SCI(Science Citation Index,)和SSCI(Social Science Citation Index)的學術文章發表。但我們拿SCI和SSCI的文章數量做為評估學校和教師,甚至發給獎金的指標之後,有些學校和教師就難免比較甚至只有重視SCI和SSCI的文章,而忽視真正的學術研究、教學,以及對國家社會的關切。甚至有人會不擇手段用大量掛名,逼學生讓老師掛名,以及造假的方式來增加文章的數量。這也是我國近年大學教育失敗的原因之一。

 

這類扭曲的現象在企業採用KPI時較少發生。那是因為企業的目標和努力方式都較單純且明確。企業通常以賺錢為主要目的,有時可能也要提高營業額或市占率,這些目標都不像「增進人民福利」那樣難以衡量,所以KPI在企業經營上或許較為可行。但近年福斯汽車和神戶鋼鐵這種知名大企業的造假事件,也顯示企業提高一時利潤和市占率的努力,一樣可能造成不符合其長期利益的扭曲。

 

應以多元指標及專業評估績效

 

實際的情況和政策成果有很多難以甚至無法用數量表達,各種量化的指標只是要對實際情況的某個層面做簡化的描述,也就是像瞎子在摸象一樣,只用少數人的感覺或少數指標很難看到全貌。為了避免只能追求或達成某個指標而造成政策扭曲的問題,以指標來引導和監督施政時不能只看少數指標,而應用時也應注意指標未能涵蓋的問題和現象,同時避免對指標的目標值過分執著,而失去因應情勢和情報而調整的彈性或靈活性。

 

三十年前(1987)政府開始努力推動產業升值,我受委託帶領研究產業升級的定義、策略以及相關的指標。當時政府希望有一個綜合指標來代表產業升級的成果,但我基於上述理由並未答應。我指出:「我們若要促進工業升級,總須由不如人的地方做起,或由關鍵的地方下手,而多樣化的指標才可幫我們指出不如人之處及關鍵所在……基於這種考慮,我們並未編製一個工業升級綜合指標,而想嘗試以各種指標來掌握工業升級的各個層面。」(陳博志,李惠琴,《製造業發展策略研究報告》,台灣經濟研究所,pp.141-142,1988)

 

我當時就是不希望政府變成為提高產業升級綜合指標而非為真正產業升級而努力。KPI因為要用來做考核而不像一般指標只用來做參考,因此扭曲政策的可能性更大,運用時要更小心。

 

國發會減少KPI的數量,若是要降低KPI的被重視的程度及相關單位為KPI而浪費的時間精力,應是正確的改革。但若反而要嚴格要求達到仍留下來之少數指標的目標值,則可能須十分小心以避免扭曲了政策,而忽略了更重要的工作。

 

譬如說新南向政策雖然目的好像不太明確,但增進我國與各國的友好關係和拓銷產品必是重要的目的之一。可是新版的KPI卻只用了南向國家來台觀光人數、來台留學和研習人數以及工程業在南向國家得標金額三項,而這三項不只不包括上述重要政策目的,也不是我國較具有競爭力的項目。若南向政策只顧提高這三項指標,可能會忽略把東南亞當成內需市場的延伸及強化我國與南向國家生產鏈之聯結等等更重要的政策方向與目的。

 

最近有媒體以南向國家對我國之投資減少做為批評南向政策之依據,也是犯了只用一個指標來評斷的錯誤。吸引南向國家來台投資根本不該是政策目的。其他政策這次新訂的KPI也都只涵蓋政策目的之一小部分,且看不出這一小部分的改善可以代表其他部分也會改善的理由或關聯。

 

因此希望政府不要太重視這些KPI,政府最好不管KPI這種可能淪為表面文章甚至扭曲政策的做法,而用更多指標及更專業的研究和判斷,來評估各單位及各項政策的執行績效。

 

 

資料來源:陳博志,〈政府不宜太注重KPI〉,《看雜誌》第184期

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