由國家建設計畫的原則看前瞻軌道建設

January 23, 2018

 

前瞻軌道建設不符國家計畫原則

 

前瞻計畫的軌道建設引發社會很多批評,政府和一些人士也強力辯護,如今法案和預算已通過,這項爭議就像台灣其他很多爭議一樣未再受注意。本文擬詳談這次的幾個爭議,留下記錄供後人參考以免下次有類似問題時再從新來一次仍然沒有結論的爭議,並再犯類似的錯誤。本文將分四部分討論前瞻軌道建設相關的計畫原則,即國家發展願景的擬定、產業發展的競爭力考量、硬體建設和軟體制度的替代、以及政策優先順序的選擇。

 

以軌道網為主的交通願景已須依新技術而調整

 

前瞻計畫有大量軌道建設的主要原因是政府想以軌道做為台灣交通的主力。這是國家發展願景的選擇。2016年12月22日國發會說,政府正研議全台軌道網。2017年5月14日交通部賀陳旦部長說:「未來台灣公共運輸會是以軌道為主…一改過去以公路為主的型態,「當公共運輸相當便利時,就會開始思考管制私人交通工具。」這種建設軌道網為主要公共運輸系統的願景是包括我在內很多人曾喜歡的,前瞻計畫中有幾項軌道建設也是我建議的。但基於近年汽車技術的進步,我認為軌道網的願景目前應該從新評估,有些軌道建設項目基於觀光和當地交通需求仍可以做,但有些則該暫緩,而等新技術發展較為確定之後,再決定軌道建設要做到什麼程度或範圍(陳博志,2017)。

 

在可預見的將來,軌道和公路運輸應該仍會並存而分工,這項分工的分割點,也就是兩者要分別負責那一部分的交通運輸,是決定於兩者的相對成本及方便性。汽車和公路運輸近年的技術發展並不會讓軌道運輸失去其必要性,但軌道和公路運輸的分割點將會改變,有些以十年前的技術來看該用軌道的運輸,現在和未來將變成用公路或汽車較為有利,所以依以前之觀念認為該有的一些軌道建設,可能應暫緩以待新技術更確定後再決定。

 

電動、自駕、和共享技術降低了軌道運輸的競爭力和必要性

 

軌道和公路相比主要的好處是可以運送大量旅客或貨物,而其缺點則是要有大規模的投資且路線固定而不能遍及各處,使用人數不足時不只每人成本很高,甚至會因車次稀少而更少人願利用,而形成更不方便及成本更高的惡性循環。公路雖可較具靈活性且可服務更廣的面而不僅限於少數的線,但能源消耗和污染較高,人力的耗用甚至事故也較多。兩者這樣的差別自然造成往來人數很多的兩點之間該用軌道,而往來人數較少的地區則用公路或汽車這種分工,其分割點主要就決定於兩種方法的成本和方便性。而近年來電動車、自駕車、以及汽車共享平台如Uber的發展,使運用汽車的相關成本大幅下降而方便性上升,因此軌道和汽車分工的分割點極可能會移向使用較少軌道的方向。所以我們對全國交通網的願景也該改變,而不宜急著做大量的軌道建設。

 

電動車的發展降低了汽車耗油、空氣污染、以及產生噪音缺點。自駕車的發展降低了使用司機的成本、司機等待乘客的成本、以及自己駕車的精神和體力消耗。共享平台則可提高每車乘載人數,並可降低空車行駛及汽車閒置的能源、人力、和其他資源之浪費。使用汽車的成本將降低甚多,人們也比以前更容易快速得到汽車的服務,所以有些原先以軌道從事公共運輸較有利的路線,可能變成以汽車運輸較為有利。由於這種改變,我們應改變以前的交通發展願景,而減少和暫緩某一些軌道建設的計劃。交通部若瞭解這種道理,面對人們對軌道建設的批評時就不會反嗆說「難道台北市有了Uber,就不要捷運」?(見2017年6月14日經濟日報專訪)其實批評軌道建設的人似乎都不反對台北市的捷運,是某些運量不會很大的地區是否要軌道建設,才是合理願景和問題的重點。

 

有些名嘴替前瞻計畫辯護說,計畫中只有幾條軌道建設而已,並不是要蓋很多軌道。這是他們未注意到政府官員所說的發展願景,或不瞭解願景在國家計畫中的角色。若政府選定了前述以軌道為主的願景而不改變,這次前瞻計畫的軌道建設將只是這階段的建設,以後還會有更多。以汽車新技術的發展來質疑軌道建設乃是在質疑前述的願景。其他各種國家發展願景的研擬也和交通一樣,必須要注意新技術發展的影響。就都市發展歷史來講,有了安全好用的電梯才能有高樓大廈林立的都市,有了汽車也才有分佈廣闊的郊區住宅區。產業、教育、和其他生活受到新技術和新外在環境的影響更大,一定不能拿馬車牛車時代的思想和環境來制定未來的願景。

 

潛在競爭力不低的產業才能藉政府支出來發展

 

建設計畫常涉及的第二個考量是它所能帶動的相關產業和發展。支持前瞻軌道建設的人士和媒體主張這些建設可以帶動台灣的軌車輛產業,甚至說了一個龐大金額的商機。國家的各項支出確可能帶來商機,但它卻不一定能帶動相關的產業。像我國這種在全球競爭下的開放經濟,某個產業能否發展主要決定於它是否有足夠的技術和國際競爭力,國內需求的大小只有一點點幫助。公共建設有很多依法或依WTO的政府採購協定都必項公開招標甚至用國際標,因此我們對某產業有大量支出並不表示國內該產業能得到那一大筆生意。就算我們用盡辦法全部採購國產品,國內產業在做完這批生意之後也不一定能有國際競爭力而繼續存活發展。

 

我國的軌道相關產業一向沒有多少競爭力,過去的採購多買外國貨,花了鉅額經費改善台鐵及興建捷運和高鐵之後,我們的軌道車輛產業還是沒什麼發展和競爭力。如今只再花比以前更少的經費,其中大部分還要花在地下化和高架化的土建工程,而且新建軌道長度可能還不及中國的很多省分,很難讓人相信可以為我們建立有國際競爭力的軌道車輛工業。若說要帶動產業,我們在電動和自駕車及其零件似反而較有機會。要以政府支出帶動某個面對國際競爭的產業,都應該先確認我們之產業的競爭力是否高到再加這些支出就可以和外國競爭,以免用政府支出購買品質較差的國產品而勉強建立該產業之後,政府支出一停該產業又失去生意或成為虧損的包袱。

 

改善軟體即可少做一些硬體建設

 

建設計畫第三個考量是該硬體建設是否有部分甚至全部,可用成本較低的軟體制度改善來取代。譬如說前瞻計劃中有由高鐵彰化站連接縱貫鐵路的軌道計畫,其目的主要方便彰化民眾由彰化高鐵站轉這一連接線到縱貫線的彰化各站。但高鐵烏日站和台鐵新烏日站相連,由新烏日到彰化最大的彰化和員林市區分別只須約十到二十分鍾,而高鐵烏日站每小時有四班以上列車,所以只要台鐵的區間車車次夠密或能和高鐵時間配合,大部分彰化民眾在烏日換車都遠比到一小時才一班車的彰化高鐵站換車方便。這簡單的軟體設計表示彰化高鐵站到緃貫線的新軌道,甚至彰化高鐵站都可能是不必要的。各項建設若能先思考可有類似效益的軟體改變,就可減少很多浪費。

 

建設項目不能只是好,而需比未挑到的更好

 

建設計畫第四個考量是要在眾多可能建設案中排出優先順序。有些建設技術上已有先後,有些建設相關之利益或災害時間上的緊迫性不同,有些建設成本和效益的比例在未來有不同變化,有些建設民意的壓力不同,有些建設未來技術和效益變化的不確定性不同,這種種都是影響建設優先順序的因素。前瞻建設被批評時,政府和支持者說這些計畫都有效益,但規劃不能只談有效益,而是要挑較有或最有效益的項目來建設,政府也要向人民解釋憑什麼認定挑的是較有效益的項目。

 

前瞻軌道建設經費中有甚多是用於市區緃貫鐵路的高架或地下化,這對當地交通和居民的生活品質確有很大影響,當地人民也可能覺得很緊迫。但當地和全國各地都有很多和生活品質相關的緊迫問題,政府並無法一次全部解決。也不易比較各地緊迫性的高低,因此這類比較主觀的緊迫性問題最好由當地人民主觀決定順序,也就是在每年可分配於各地方的建設經費中,由各地自行決定要優先解決什麼問題。才最符合人民的利益。

 

前瞻計畫是正常建設經費之外的額外經費,某地方若搶到其中的預算並不會降低它平常每年可分到的預算,對地方而言,這就像是沒有代價而得到的額外建設,因此地方即使沒有很大的真正利益和急迫性也要努力去誇大利益以搶得更多這種好像沒成本的預算。所以這類建設不只對各地可能不公平,其效益也可能被誇大。如今在預算已定之後,中央政府對分到較多改善其地方生活品質之額外預算的地區,應可考慮酌量減少其每年通常可分到的建設經費,以公平對待其他地區。

 

另外在我國目前經濟成長和國際競爭力低落,而薪資停滯甚至下跌的情勢下,國家經濟較優先的事情應是促進投資而提升生產力、生產和就業。除了在生活品質很差的地區或項目,或者是為了特別提升某個地區的生活品質以應付國際競爭和吸引國際企業及人才,否則改善特定地區生活品質的建設之優先順序應該較低。有些改善地區生活品質的建設也應非急到要用特別的方案和預算來提前實施。好不容易拿到的額外經費,應優先用來提高生產和生產力,等所得提高自然有更多經費來改善生活環境。

 

 

參考文獻

陳博志(2017),前瞻計畫應依國家發展計畫前瞻,看,179期,2017年6月。

 

 

資料來源:臺灣經濟研究月刊 ; 40卷12期 (2017 / 12 / 01) , P10 - 12

 

 

 

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