呂曜志／台北海洋科大副校長、台灣智庫執行長
圖片來源：AdobeStock
壹、問題意識
一、台灣勞動人口在總量與分配面均存在挑戰，產業未來十年普遍面臨結構性缺工
全球主要工業國家均有人口老化的趨勢，總體經濟與勞動市場因而面臨結構性的轉變，包括勞動供給成長停滯甚至下滑，進而導致工業國家內需市場有效需求不足與國民所得成長趨緩等惡性循環現象。
根據我國中央銀行2019年的報告指出，自2019年開始，G20財金首長會議首度將人口老化列為全球經濟與社會風險高度關注議題。 其中作為主要工業國家的日本，早已面臨人口迅速老化問題，雖有延長退休，促進婦女就業與運用科技改善工作條件與環境等因應策略，但仍不足以因應整體勞動人口總量下降與產業所需勞動力不足的問題。
台灣同樣面臨整體出生率大幅下降，人口結構高齡化的挑戰，而延長法定退休年齡等作法亦存在相關退撫基金制度的財務面挑戰。而在人口高齡化速度可能遠快於新一代人機協同介面導入相關產業速度之際，傳統人力需求仍然存在，例如長期照護人力與傳統製造業加工技術人力等，均難以完全由技術進步所替代，因此作為配套措施，未來十年台灣產業運用外籍工作者作為補充人力的整體比例恐需近一步提高，且在產業分配面上，需要著重在若干重要產業基礎人力的補充（例如營造業，金屬加工業等），方能維持供應鏈韌性，改善由IMF(2019)所指出，先進工業國家經濟成長放緩主因的供給面因素。[1]
二、國際勞動力移動受來源國制度與全球非人為因素影響，逐漸緊縮
針對先進工業國家勞動力不足的問題，雖然各國政府均有設計引進外籍工作者的相關策略與政策措施，然而就整體現象與趨勢而言，外籍勞動市場供給日趨緊縮，需求加速擴張，因此已經由過去的買方市場逐漸演變為賣方市場，普遍存在需求大於供給的現象。
造成此一現象的主因，一則為勞動力輸出國家普遍採取的緊縮政策所致（如印尼，泰國等國家），一則為全球疫情等非人為因素所造成的勞動力跨國移動限制。這種供給緊縮與移動受限的現象，已經造成若干高基礎勞力密集度的產業產出減少，價格高漲，並透過產業關聯途徑，造成若干國家物價高漲的現象。[2]
其中COVID-19等非人為因素所導致的跨國移動限制，在未來10年時序中應屬中短期因素，而來源國制度緊縮，以目前之趨勢觀察，偏屬價格（成本）因素而非更為僵化的禁止與管制。因此未來十年的外籍工作者供需與分配，必須建立在勞動、資本與總要素生產力共同提升的基礎上，也就是外籍工作者來台所從事的工作內容，也必然涉及到技能與設備層次的提升，以及所屬產業整體競爭力與附加價值的提升，才可能足以負擔逐漸提高的引進成本。
三、在台外籍工作者在製造業操作人力與長期照護等領域扮演更重要的補充勞動力角色
就最需要外籍工作者的產業分配面趨勢而言，依據國家發展委員會的統計，2021年製造業外籍工作者（負責加工與組裝等基礎技術的移工為主）為42.5萬人，而負責家事勞動與長期照護等工作的社福移工為22.5萬人，合計僅有65萬人，相較2019年總計將近70萬人的高峰，呈現下降趨勢。反之從事專門性與技術性工作的外國專業人士逐年增加，110年總數提升為2.5萬人。
受到未來十年產業結構調整與數位轉型的趨勢影響，預計從事專門性與技術性工作的外國專業人士仍然會逐年增加，甚至有倍增的可能性。
而基礎製造業移工需求，則受到以下幾個因素影響：
（一）產品革新與製程優化程度皆高：如電動車若取代油車，將減少將近30%-40%的零組件，加上製程自動化與數位優化，將降低整體供應鏈的基礎技術移工需求，取而代之的是較高階技術人員的引進，且此類外籍工作者將不受前述來源國在移工成本提升上的影響。
（二）產品革新程度不高但製程優化：如塑橡膠加工，化學材料製造，金屬加工等，雖然產品革新程度不高，但可部分自動化，一貫化與數位優化。此類性質產業可能呈現高階技術人員與基礎技術人員之外籍工作者需求均提高的現象，關鍵在於海外設廠成本與引進外籍工作者成本之間的取捨。
（三）產品革新與製程優化程度皆低：如木竹、造紙、鋼鐵、家具、部分金屬加工、表面處理、營造現場工班、木工、水電工、部分農業勞工等產業，雖然有部分技術與設備進步所帶來的工作性質與現場環境改善，但自動化程度存在瓶頸，對於基礎技術人員的外籍工作者仍將居高不下。
而在社福移工上，未來在人口結構持續高齡化，與國內政策驅動各種長照管道的推展下，未來社福移工需求亦將逐步增加[3]，甚至可能與製造業勞工需求量並駕齊驅或出現黃金交叉現象。就總量而言，台灣所需要的外籍工作者總數（包括移工與專業人士）亦可能從高峰的73萬人，進一步提升至90萬-100萬人。
四、外籍工作者對台灣社會與文化的影響尚屬中性與正面，猶仍需建立支持體系
雖然就城市治理的觀點上，外籍工作者群聚的六都中，仍有若干不同國籍間外籍工作者的衝突事件，但大體而言仍在正向穩定的方向上融入台灣社會。六都以及其他縣市政府近年來在勞工，社會與經濟發展政策上，也強調以包容的思維來看待移工社群與其獨特文化，甚至融入其城市發展特色之一，如台中市的東協廣場、新北市的潑水節、台北市的泰國文化節等。
此外，由於產業移工仍然佔台灣移工比例中的大宗，因此企業若能有制度的營造優質的職場工作環境，亦可扮演穩定移工在台生活與發展的關鍵力量。社福移工由於較為分散，未來需要透過政府與民間非營利組織有制度的在工作，職場福利與生活支援上，扮演一定角色。鑑於長照機構具有分級管理的特性，其中大型機構由專業醫療與社福院所所營運，金融保險業者亦扮演資金與營運上的角色，若能結合渠等服務業者與大專院校相關科系的支援體系，應能一定程度提升社福移工在台之社會支持體系。
[1] IMF經濟學家Bakker(2019)指出先進國家近年來經濟成長放緩之主因為供給面因素，而非實質有效需求不足。 [2] 東協國家近年農產品價格高漲，主要受農業外勞因Covid19影響遭遣返回國，勞動力不足影響所致。 [3] https://stoi087163.wordpress.com/2019/03/27/taiwan-migrant-worker-data/
貳、具體主張與政策建議
有鑒於台灣社會與產業未來需要適當增加外籍工作者之參與比重，加之以國際移工市場供不應求之現況與未來趨勢，以及台灣產業結構升級所需之熟練技術人力，未來十年對外籍工作者引進與運用的整體策略，應該掌握「鞏固總量、促進流動、開發來源、優化環境」的基本原則，降低現有在台外籍工作者之外流，使其得以升級為更高技術層次之人力資本，同時鬆綁制度，促進外籍工作者在台轉換勞動契約與跨產業晉用。據此，以下本文提出五點具體主張，供決策單位思考：
一、持續改革制度與簡化流程，延長外籍工作者在台工作居留
在2018年新經濟移民法的背景基礎下，2022年2月行政院已經進一步針對薪資達一定水準以上，在台工作年限已達6年以上的外籍移工，得不受產業類12年、家庭類14年需返回原國之限制。此一政策已經基本達到鞏固總量的基本效果，然而若未來10年內，國際勞工需求更加激烈之下，難保不會發生仲介機構以更好的薪資條件，集體招攬在台外籍工作者轉赴其他國家工作之狀況。因此有關在台工作累積6 年年資的相關規定，似可在保留的基礎上，進一步考慮特殊狀況的放寬。如用人之事業單位（含外資）若引進已經具備相當經驗之外籍工作者，並且能夠出具此類外籍工作者先前在其他先進國家之就業與薪資稅務相關佐證，得一並併入6年計算，應可鼓勵離岸風力發電等產業，近一步晉用穩定之技術型外籍工作者。
二、建立總量管理與個人化管理制度，逐步放寬跨產業別流通限制
另外一個值得探討的課題為外籍工作者勞動契約與產業間流動晉用的相關彈性。當前就業服務法相關條文所造成的挑戰，主要在於移工在轉換雇主的過程中必須取得雇主同意，造成本國勞工與外籍工作者之間勞動條件的差異。為此國內勞工團體也多次提出訴求，本文認為在各國競爭外籍勞工越形激烈，國際間逐漸強調企業ESG，以及雙邊與多邊經貿協議多著重在勞工人權上，未來10年針對外籍移工轉換雇主的制度應該有所放寬。方向上可朝建立個人化在台履歷管理制度，建立第三方公正之外籍工作者求職媒合平台與勞資爭端解決機制，強制揭露若干被動條件(是否有犯法或違反社會秩序相關紀錄)，併同相對完整的總量管理資料庫設立作為配套，應可逐步朝縮小本國與外籍工作者勞動條件之間的差距。
三、積極建立國際雙邊勞動力合作管道，充裕外籍勞動力來源
目前台灣主要的基礎移工來源國共有越南、菲律賓、泰國、印尼等四個國家，其中產業移工以越南，而社福移工以印尼為主。策略上除了透過複邊與雙邊架構，強化與越南及印尼雙邊的勞動力合作關係外，也需要多元開發其他的基礎移工來源國家，如寮國語系與泰國相近，近年來積極規劃提高該國勞工素質的相關策略，除鼓勵在寮國設置技能訓練機構外，並且相當鼓勵寮國勞工到先進工業國家從事產業與相關現代化服務業工作，值得深入評估。
四、落實企業ESG管理制度，建立友善外籍工作者與無差別待遇的職場環境
面對台灣未來總勞動人口中的外籍工作者比例升高，企業對於勞工權益與社會責任的視野也必須逐步國際化。當前金管會已針對上市櫃公司著手要求踐行ESG制度，而其中對於外籍工作者權益部分，國內相關民間機構如台灣企業永續研訓中心(Center for Corporate Sustainability, CCS)針對外籍工作者人權與職場環境曾有著墨，未來發展可進一步納入企業ESG相關制度當中。其基本方向為，確保雇用符合國際準則，促進職場環境的多語化，提供宗教友善環境與彈性上班時間安排，並注意人事與薪酬制度的透明性與公平性等。
五、加強管理國際人力仲介業者，接軌國際人權與反恐制度
鑒於許多現行移工管理問題的源頭來自國際人力仲介業，未來建立更為完善的輔導與評鑑制度，導入移工代表，學界與公正人士，仍有相當努力空間。此外國際人力仲介業之市場結構較為分散，且存在不同產業別移工之專業仲介，未來若可以引導產業相關公協會或主導性公司成立相關國際人力仲介功能，應可扮演一定之正向競爭力量。
此外我國於2009年公布「人口販運防制法」，針對勞力剝削，性剝削及器官摘除三種。此外在防制人口販賣上，政府亦積極推動國際合作機制。自2010年開始我國已經連續11年在美國政府年度評估中列為最優標準範圍的國家，未來在台美21世界貿易倡議的合作議題上，可積極以勞動議題為切入點，以台美為支點，槓桿跨國合作。
結論
先進國家未來十年普遍面臨的經濟成長放緩，主要來自於要素稟賦短缺與生產力難以大幅提升之結構性現象，此非傳統財政政策所可短期收效，其中又以勞動力不足最為嚴重，致使貨幣政策與財政政策聯合推升全球物價上漲。未來在國內生育率難以短期回復到相對高峰水準，國內新生兒無法突破15萬至20萬的區間時，補充性的外籍工作者與更積極的移民政策，將成為維繫台灣產業關鍵地位的重要決策範疇。若能以現有勞動人口10%的總量目標，亦即爭取100萬外籍工作者在台從事各種基礎與較高階技術工作，將外籍工作者對在地社會文化影響限縮在可控範圍，同時又進一步在10年期間促進台灣勞動市場法規制度與國際接軌，雙語或多語系環境持續精進，應屬較為適當穩健之作法。