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【創新台灣】3.5 以信賴與韌性供應鏈為主,加入印太經濟架構協議

楊書菲/中華經濟研究院區域發展研究中心副主任


圖片來源:AdobeStock


壹、問題意識


一、全球供應鏈面臨巨大風險,各國或各企業在供應鏈上的地位可能重新洗牌


美中關係在川普上任美國總統後產生劇烈變化,除了相互加徵懲罰性關稅外,在科技領導地位及世界霸權地位的競爭也更加白熱化。美國企圖從經濟、貿易、技術及供應鏈等各種面向上與中國大陸進行脫鈎,降低對中國大陸的依賴,同時避免被中國大陸超越,最典型的案例即是禁止晶片製造業者不得將由美國半導體設備、軟體及技術生產的晶片售予華為,企圖完全阻絕中國科技業者透過第三方管道間接取得美國半導體技術及產品。


除了美中貿易戰外,2020年初從中國武漢開始並蔓延全球的COVID-19疫情,對全球供給面及需求面皆造成嚴重衝擊,並導致全球供應鏈斷供等較美中貿易戰更為混亂局面。以供給面來看,中國大陸、東南亞等主要生產基地先後因疫情嚴峻停工、停產,以及之後全球航運缺櫃、塞港等情況,導致全球斷料斷供,部分企業因防護設備不足無法進行安全生產,或因缺料而被迫停產。就需求面來看,全球各國陸續採取鎖國、封城或居家辦公,重創消費需求及經濟成長,許多百年老店也不堪虧損,應聲而倒。


COVID-19疫情與美中角力的交乘效果,以及俄烏戰火衝擊與近年各國對節能減排的重視,如中國大陸因缺電而採取「能耗雙控」強制限電措施,導致企業停產/限產等,均對全球供應鏈進行了前所未見的壓力測試,並顯現出當前全球供應鏈在各種環節的弱點,使產業甚至國家暴露於危險之中,迫使各國政府及企業重新思考提升產業及企業供應鏈韌性的策略與作法。


二、全球晶片缺貨,我國在晶圓製造的高市占,被認為是可能造成國際供應鏈脆弱的因素之一


歐美把特定供應鏈環節在地理上的高度集中,尤其是關鍵原料供應環節以及生產製造環節兩部分,視為是造成全球供應鏈脆弱的根本原因,認為特定供應鏈環節高度集中單一地區,易使供應鏈受天災人禍、基礎設施故障等風險影響。此外,許多尖端產品、材料、工具和設備都需要長期進行高額投資,形成供應來源有限的獨占或寡占市場,亦容易因地緣政治的緊張局勢使供應鏈陷入中斷。我國在晶圓製造的高市占,被外國媒體認為是可能造成國際供應鏈脆弱的因素之一。


在過去全球自由貿易的環境下,半導體產業形成一個高度專業分工的全球供應鏈體系,各區域根據其相對優勢在供應鏈中發揮不同的作用,彼此相互依賴。美國在研發密集型活動中處於領先地位,包括電子設計自動化(EDA)、核心智慧財產權(IP)、晶片設計和先進製造設備等;日本在半導體材料競爭力強;荷蘭的ASML是全球唯一一家有能力生產頂級 EUV(極紫外光)光刻機的廠商;至於半導體晶圓製造及封裝測試環節,全球則有七~八成產量集中在東亞,其中記憶體以韓國生產最多,占全球44%;而邏輯晶片則以臺灣生產最多,尤其是在10奈米以下的先進製程晶片方面,臺積電的市占率高達九成。然而,臺灣存在複雜的兩岸關係,可能遭受到中國大陸威脅,使全球供應鏈面臨不確定風險,從而不論美國、日本、歐盟或是中國大陸,都全面加速晶片自主政策,企圖在半導體領域自力更生。


三、數位經濟浪潮來臨,建構與國際接軌的數位經濟治理制度及數位貿易規則,迫在眉捷

隨著智慧設備及寬頻網路的普及,以網際網路為媒介之交易模式已逐漸成為經濟活動的主流,此種透過網際網路、以數位方式進行的跨國交易或服務提供行為,又被稱為數位貿易(Digital trade)。數位貿易雖然在近年快速發展,但也面對消費者隱私保護、網路安全與犯罪,以及許多新的貿易障礙,在現有貿易規範已明顯不足應付數位貿易發展的情況下,推動數位貿易規則遂成為近年全球重要發展方向,各主要經濟體也紛紛提出對制定數位貿易準則的意見。特別是新加坡、紐西蘭和智利在2020年1月21日宣布完成數位經濟夥伴協定(Digital Economy Partnership Agreement, DEPA)之簽署,是全球首個聚焦於促進數位經濟發展的合作協定,其相對具有彈性的協定設計,也吸引韓國與中國大陸先後申請加入。


各國對於數位貿易議題的重視,未來資訊的取得、利用、加值、商業化、保護與移動等,勢必成為各國在數位貿易領域談判的軸心。在數位貿易協定涵蓋內容與規範尚未有具體共識的情況下,各國都希望能夠藉由率先完成數位貿易規範的制定,使其規範成為全球數位貿易協定之遵循範本,如此才能搶占未來市場發展商機、降低可能影響。另有許多國家雖不以成為全球數位貿易規範制定者為目標,但也意識到加速完善國內數位基礎建設及建構與國際接軌的數位經濟治理制度及規則的重要性,如此才能在數位經濟時代下,開創新的產業及商業模式,吸引數位跨國企業前往投資,並成為以安全、信賴為主要訴求的數位供應鏈體系的一份子。


四、區域經濟整合對臺灣傳統產業出口形成壓力,導致產業愈來愈向電子業偏斜


臺灣出口產品競爭力及出口結構在全球區域經濟整合浪潮、新興產業發展、美中貿易戰及COVID-19疫情下,已產生重大改變,而這些情勢變化所產生的影響,最終都可能使資通訊及電子產業占臺灣的出口比重愈來愈高,導致臺灣產業結構偏斜。

圖1 臺灣對全球出口之產業集中度及資通訊電子產業占總出口比重變化

:泡泡大小表資通訊電子產業所占的出口比重。產業出口集中度以∑_1^n▒S_i^2 衡量,其中S表HS2位碼章別出口占臺灣總出口的比重;數值愈接近1表集中度愈高,一般數值大於0.18即視為高度集中。資料來源:作者整理。


臺灣出口愈來愈集中於資通訊電子產業的主要原因在於WTO會員於1996年簽署資訊科技協定(Information Technology Agreement, ITA),消除半導體、電腦及通訊設備等多項高科技產品關稅,且締約國從初始29個會員擴大至80多個會員,涵蓋全球ICT 97%出口市場,並又於2016年簽署ITA2擴大降稅範圍,使臺灣產品可與競爭對手處於公平競爭的環境,持續維持出口競爭力,而不受到全球區域經濟整合快速發展之衝擊。


美中貿易戰、COVID-19疫情及5G、AI等科技發展又進一步衍生對資通訊及電子產品的需求,加上臺商相關產品均回臺生產,均強化臺灣資通訊電子產業製造優勢,導致臺灣資通訊電子產業出口愈來愈多。反之,紡織、石化、機械、汽車等傳統產業,由於各國的關稅普遍較高,亞太區域經濟整合迫使臺灣企業必須移轉生產基地以規避高關稅,維持競爭力,導致臺灣傳統產業出口及在全球的出口占比逐年下滑。此種變化趨勢對臺灣整體產業發展帶來高度的風險。


貳、具體主張


從上述分析,本文主張臺灣應積極加入美國印太經濟架構、CPTPP及數位經濟相關協定:


一、積極加入美國印太經濟架構


中國申請加入CPTPP後,美國表示現階段不會考慮加入CPTPP,而是將推動「印太經濟架構(Indo-Pacific economic framework, IPEF)」,制衡中國大陸在印太地區的影響力。其方向及目標在於發展符合高勞工和環境標準的新貿易模式、以開放原則治理數位經濟和跨境數據流動、與盟友共建韌性和安全的供應鏈、推動透明及高標準基礎建設投資及投資脫碳與清潔能源等。


IPEF聚焦於前瞻性、高科技的關鍵供應鏈,特別重視數位經濟治理及淨零碳排,並要與盟友共建韌性和安全的供應鏈。加入IPEF可強化臺灣在下世代技術與產業與盟友的合作,鞏固供應鏈關鍵地位。


行政院鄧振中政務委員在今(2022)年3月參與美國智庫布魯金斯學會相關議題討論時,表達臺灣成為美國「印太經濟架構」正式成員的意願。美國貿易代表戴琪表示與臺灣及其他有興趣參與的夥伴對話正在進行,但尚未就成員資格做出決定。不過,值得注意的是,IPEF範圍只侷限於技術涵量較高的產業,且不涉及關稅減讓,無法解決臺灣傳統產業面對不公平關稅競爭的局勢。因此,臺灣應該多軌併進,同步爭取加入CPTPP。


二、積極加入CPTPP


在現階段臺灣面對的政治外交環境下,不論是加入RCEP或是簽署雙邊FTA的困難度都很高,加入CPTPP相對具有機會。RCEP及CPTPP皆開放新成員加入,其影響力將不斷擴大。臺灣加入CPTPP後,未來即有機會與更多國家進行經貿談判,可突破目前無法洽簽FTA的困局。CPTPP是高品質FTA,臺灣亦可藉此平台與主要國家針對經貿發展的實質議題進行討論,先行掌握趨勢發展脈動,加速制度國際接軌,是臺灣提升國際能見度與國際地位及拓展國際經貿空間,不容錯過的機會。


加入CPTPP可加速臺灣傳統產業轉骨,促進產業多元發展。傳統產業出口普遍面臨較高關稅,拓展海外內需市場困難度高,致使臺商多以加工貿易為主或採取海外生產來規避高關稅,維持競爭力。臺灣加入CPTPP,為傳統產業排除高關稅障礙,為企業拓展當地內需市場取得公平競爭地位,在有利於傳統產業擴大在臺生產、投入高值化研發的同時,也能促進國內產業多元、均衡發展,避免產業結構過度偏斜電子業。


CPTPP亦有利於促進臺灣與國際融合,成為全球及印太供應鏈的信賴夥伴。美中貿易戰及COVID-19疫情加速全球供應鏈重新洗牌,越南、馬來西亞、墨西哥的生產重要性均明顯提高,吸引臺商投資布局。臺灣加入CPTPP後,臺商可以更好發揮連結國內資源與海外市場的綜效,深化臺灣與印太供應鏈融合,強化與CPTPP成員供應鏈合作關係。


三、積極簽署數位經濟相關協定


數位經濟攸關下世代產業發展競爭力,臺灣簽署數位經濟協定後,可成為區域數位化的一環,加速新經濟制度與國際接軌,將有利於我國產業數位轉型及協助新創企業、中小企業拓展數位商機,維持下世代產業發展競爭力。


不論CPTPP或是美國的IPEF,對於數位貿易規則或是數位經濟治理都非常重視。CPTPP涵蓋電子商務專章,主要聚焦於建構自由化的網路環境,如不得要求數據當地化;不得禁止數據及資料跨境移轉;不得要求移轉軟體原始碼;對電子傳輸(包括電子傳輸內容)免徵關稅等。美國亦可能在IPEF下,推出新的數位經濟架構,與盟友共同打造自由且安全的數位環境。臺灣不能在這些協定中缺席,才可以提升數位創新發展與治理的能力,同時深化數位經濟領域的跨國合作,確保臺灣在數位經濟下,能夠與主要經濟夥伴在資訊及網通領域建立互信,持續在數位供應鏈中扮演關鍵角色。


另外, 臺灣也可考慮申請加入星紐智簽署的DEPA,該協定是全球首個聚焦於促進數位經濟發展的合作協定,且不同於傳統經貿協定需全盤接受協定內容,採取模組化協議設計,申請國家不必同意全部內容,而可以選擇其中部分模組進行締約,相對具有彈性。其主要內容為電子商務便捷化、數據流動自由化、個人資訊安全化等,包括貿易便捷化、消費者信任、數位產品、數位身份、數位包容、中小企業合作等十多個模組。DEPA雖與CPTPP內容多有重疊,但進一步考慮了包括人工智慧、金融科技等多項新興技術與趨勢的合作安排,將範圍從數位貿易擴大到數位經濟面向。


參、政策建議


從上述的主張中,面對未來十年關鍵挑戰的具體做法,我們建議政府可以從以下幾個方向推動:


一、利用現有臺美供應鏈合作平台,表達我方加入IPEF的意願;尋求美國挺臺國會議員或代表性企業向美國USTR及商務部表達對臺灣加入IPEF的支持


臺商具備製造業生產能量與信賴度,無論美國是希望在其國內直接建立生產供應鏈,或是跨國聯合建立產業供應鏈,臺商角色不可或缺。政府可透過現有臺美合作平台,包括經濟繁榮對話(EPPD)、臺美技術貿易暨投資合作架構(TTIC)、臺美貿易投資架構協議(TIFA)等,掌握美方在IPEF的關切議題,展現我國產業優勢及深化與美國的合作,積極表達我方加入IPEF的強烈意願。另外政府亦可請美國挺臺國會議員或代表性企業進行遊說,向美國USTR及商務部表達對臺灣加入IPEF的支持。


二、對外強化游說力道,積極爭取成員國支持我國加入CPTPP;對內蓄積談判的能量與資源,並做好相關配套措施,降低弱勢產業衝擊


為順利加入CPTPP,政府必須同時做好對外及對內的相關準備工作。對外包括強化對CPTPP既有成員國的游說力道,解決與成員國的歧見,積極爭取成員國支持或不反對我國加入CPTPP。對內則應加速農工跨部會協調,從供應鏈思維出發,擬定對臺灣效益最大的談判策略及立場。建議可蒐集英國參與CPTPP談判的相關資訊,作為臺灣推動準備工作之參考。另針對可能受影響產業預擬產業輔導措施,協助提高經營效率及轉型升級,降低弱勢產業衝擊。


三、數位發展部應協同經貿談判單位充分掌握全球重要數位經濟協定之相關內容,盤點與我國法規現況差異,可優先考慮與新加坡及紐西蘭展開數位經濟協定協商


為邁向國家數位轉型並推動六大核心關鍵產業,政府成立數位發展部,負責「資料治理」、「數位創新」、「產業發展」、「數位政府」、「資源管理」及「基礎建設」等業務內容。過去我國關於網路、資安、資訊、電信、傳播等業務散落在各個部會,未來將轉交至數位發展部,以利於政策的協調統籌。在國際談判及協商的範疇逐漸從傳統的貨品貿易及服務貿易轉向數位貿易後,數位發展部在國際談判中勢必也會扮演愈來愈重要的角色,應協同經貿談判單位,充分掌握全球重要數位經濟協定之相關內容,盤點與我國法規現況之差異,儘速與友好國家展開數位經濟協定協商。

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