邱金榮／台灣經濟研究院研究二所助理研究員
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壹、問題意識
一、前言
空間為經濟活動的載體，經濟活動的轉型，必然伴隨著土地使用調整的實踐，從而反映著經濟模式的轉變。因此，在我國倡議產業升級轉型的當下，也必須將生產空間的轉型納入政策議程範疇，方能使產業升級轉型之路順遂。近年來，數位科技的創新帶動傳統生產空間的重構，也不斷挑戰著當代的土地規劃與管理技術，規劃典範已漸浮現路徑轉向趨勢。產業用地的管理與規劃如何隨著產業趨勢變遷而因應調適，將是國家發展上的重要議程。
據此，本文首先將回顧我國產業群聚發展的現況，進而探討後疫情時代產業發展的趨勢與契機，並藉此反思我國用地政策的政策轉向趨勢。本文將分為五段，首段為前言，次段為基本發展背景之描述，將說明我國產業群聚的發展現況與優勢，指出產業群聚發展乃奠基於良好的土地管理制度；第三段為我國產業發展的內、外部情勢之探討，則將回顧後疫情時期，產業發展的主要環境趨勢，包括：美中供應鏈分流、產業數位化轉型(智慧園區發展)，以及低碳環境友善之發展，同時，將盤點當前我國產業所面臨的挑戰課題與契機，並指出土地規劃典範移轉的脈絡；第四段將與當代的土地規劃政策相互對話，除了剖析產業群聚垂直化發展的必要性之外，也將反思當前工業區容積政策，並說明垂直化發展如何作為改善土地供給結構性問題的具體解方；末段則為結論，將總結前述內容，說明未來工業區容積政策的路徑規劃與方向。
二、我國產業群聚的發展現況與優勢 (基本背景)
(一) 群聚對於經濟成長的重要性
產業用地於我國經濟成長的過程中扮演相當重要的角色。長期以來，我國各區域的產業園區、科學園區、加工出口區創造出高度的經濟效益，不僅創造出世界聞名的產業群聚，亦驅動我國產業與經濟的高度發展。依據行政院主計處工商普查105年之統計縣市，各機關所劃設之產業園區(包括編定工業區、科學園區、加工出口區及自由貿易港區)，105年共吸納約1萬6,271家廠商進駐，創造約100萬6,841個就業機會，貢獻約7.54兆元之生產總額，占全國製造業生產總額46.18%，占全國生產總額24.34%，且園區內平均勞動生產力為749萬元，為全國製造業平均勞動生產力的1.35倍，更為全國平均勞動生產力的2.14倍，顯見產業群聚對於國內經濟、就業之重要性。
(二) 我國優勢群聚分布
另外，依據台經院(2021)產業用地規劃與活化策略規劃分析計畫指出，我國各區域的優勢產業群聚，北部地區為電子零組件、電腦、電子產品及光學製品製造業、電力設備製造業，其中，資訊電子產業分布範圍以科學園區為核心，並沿重要交通幹道向外輻射延伸，串聯高科技產業的發展，帶動區域產業的創新發展與成長；中部地區以金屬製品、機械設備、其他運輸工具為主，以中科臺中基地為中心，向北連接中科后里基地，向南串聯起太平、烏日及彰北等既有精密機械加工產業，形成大肚山科技走廊，從上游的生產製造至下游的銷售等產業價值鏈均在當地成形，群聚效應十分顯著；南部區域則以食品製造、化學材料、基本金屬為優勢產業群聚類別，產業群聚主要係由中油、中船、中鋼與中鋁等國營企業所驅動，帶動中、下游綿密的金屬、化學工業的生產網絡與群聚活動。
(三) 良好的土地管理制度是產業群聚的基礎，也是產業轉型的重要推手
據世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)所公布之「2019年全球競爭力報告」(The Global Competitiveness Report 2019)，在141個受評比國家，台灣整體競爭力排名第12，其中產業群聚發展指標排名世界第三，而在多項細項評比指標之中，土地管理的品質更居世界第一，顯示我國的競爭力表現來源，除了來自於優異的產業群聚與創新發展之外，亦奠基於良好的土地管理制度與發展策略。土地管理制度之良窳，是影響國家競爭力表現之關鍵，良好的土地管理制度實為產業群聚的基礎，也是產業轉型的重要推手。
三、後疫情時代的產業發展趨勢與契機 (內、外部問題掃描與趨勢描述)
(一) 後疫情時代的趨勢變化
後疫情時期，可以觀察到未來國際產業的走向，係受到三大事件（趨勢）所影響：美中供應鏈重組、智慧化發展、SDGS永續發展，用地規劃必須回應前述關鍵課題。
1. 美、中爭端驅動國際供應鏈擴大對母國投資，並推升國內的生產用地需求
近年，美、中貿易爭端加劇，隨美推動供應鏈的短鏈化與在地化，迫使中國開始建置自主供應鏈。各國政府在美、中供應鏈逐漸分流的態勢下，也開始以國家角色介入供應鏈的全球布局策略，將涉及國安、戰略等重要產業移回母國生產，進而驅動國際供應鏈對母國的擴大投資，並推升其對生產用地的需求。如美、日等先進國家均針對半導體產業提出扶助與擴大投資計畫 ，旨在推動半導體供應鏈在母國建立生產基地。
在此波美中抗衡趨勢下，我國台商回台投資的熱潮也達到十年來的高峰。據經濟部統計，截至本年六月，「投資台灣三大方案」已吸引超過八百家企業回台投資，投資額超過1兆2千億元；另為回應台商回流的用地需求，政府也於109年提出「中南部產業園區開發方案」，第一階段優先開發5處產業園區，包括雲林的褒忠產業園區、嘉義的水上產業園區、中埔產業園區、台南的新市產業園區及高雄的北高雄產業園區，以滿足企業用地需求。
2. 疫情加速產業數位轉型進程，間接帶動智慧園區發展需求
新冠疫情暴露出全球供應鏈過於依賴中國大陸的脆弱性。製造業因疫情影響人員返工，造成供應鏈停擺，致使各國政府與國際供應鏈開始思考產業的數位轉型與投資，希冀導入智慧化技術來降低人力成本，增強其產業全球競爭力。
此波數位轉型契機也間接帶動智慧園區的發展需求，如調研機構IDC即指出：2020年全球智慧城市相關建設的支出達到1,111.4億美元，較2019年成長9.1%，並預估未來五年內將達到13.7%的年複合成長率。顯示疫情期間，世界各國均透過基建升級與擴大投資帶動內需，全球對智慧城市議題（園區）保持高度關注，生產用地也因而加速其數位轉型之進程。在此脈絡下，各國紛將數位治理納為城市發展規劃與管理策略的核心考量選項。智慧園區不再僅是一種未來園區發展的可能樣貌，而是一種運用科技技術所推動的生產空間轉型、重組與再發展之調適手段，亦是數位治理策略的實踐。
3. 聯合國SDGS永續發展浪潮帶動綠能發展實踐
015年，聯合國宣布「2030永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs），包含17項核心目標，其中又涵蓋了169項細項目標、230項指標，指引全球共同努力、邁向永續。其中，對於產業鏈的具體影響在於乾淨製程的推動，以及能資源整合與乾淨能源發展(綠能發展)。
近年來，綠能的發展已經成為顯學，也成為已成為產業國際競爭力之關鍵。目前如Apple、Goolge等國際大廠都要求供應鏈及合作廠商使用綠電，直接影響到跨國供應鏈的布局與投資。而我國為扣合國際供應鏈要求、因應國際品牌商綠色供應鏈及再生能源倡議(RE100)，也全力發展再生能源，提供產業無碳電力選項，同時建立臺灣再生能源憑證(T-REC)制度。
(二) 我國產業與用地發展所面臨的重要課題 (內部問題)
1. 後疫情時代資源的合理分配與因應：用地效率待提升
按產業界之普遍看法，我國產業發展長期面臨五缺困境，但實際上我國各項產業發展資源並不匱乏。問題點在於分配，這是造成區域發展結構上長期不均之主因。以產業用地供給來說，廠商有其選址之偏好，但政府開發園區並非以市場需要為主要條件，因此，在過去一段時間中，造成北、中部區域需求大於供給，而南部區域供給則大於需求的現況。但與其同時，部分產業園區又面臨閒置的問題。這也顯示資源合理分配的重要性，產業用地開發政策一方面須關照企業投資需求，另一方面又得兼顧資源的有效率分配。如何強化用地資源的開發與管理，提升土地利用效率，將會是後疫情時代的重要議題。
2. 供應鏈重組契機的掌握：產業用地供給政策須同時兼顧質與量的轉變
因應國際供應鏈重組之契機，我國政府如何透過新南向政策及台美貿易協定來協助供應鏈的重整，並鏈結國內的5+2產業創新、六大核心產業之發展，將是未來產業發展生存上的問題。我國已透過政策誘因，鼓勵更多高附加價值的台商回流，例如在醫療、航太、汽車電子、AI、5G等領域上，並建立完善的產業鏈。這些廠商回台後，如何解助廠商解決系統上資金、人才、技術及土地租稅優惠所面臨的難題，將是未來政策的重點。尤以土地需求來說，目前我國產業正面臨轉骨階段，欲改善產業結構，則必先改善土地供應的結構性問題。一方面藉由新設園區的規劃與開發，改善量的供給與區域分配，另一方面，也必須檢視質的調整，著手改善既有園區土地的使用效率，透過質與量兼具的政策安排來重塑產業群聚，以接合國際供應鏈重組的機會。
3. 先進製程促使產業空間再結構：立體化、混合使用需求漸浮現
先進製程已成為未來產業的新成長動能，也帶動製造業對於土地利用型態的改變，進而成為產業用地空間再結構的推動力。從理論面來觀察，先進製程的潔淨、模組化生產模式不僅帶動未來製造業區位移轉(向都市中心移轉)，也帶動了產業對於土地利用根本型態的轉變。未來，製造業生產模式將跳脫過去產業運用土地之方式，帶動土地利用型態之質性轉變。產業對於土地的運用方式將根植於需求導向，由生產需求來驅動土地利用型態的轉換，而混合式土地使用管制與垂直式的土地利用發展，則將有利於未來產業的發展。
舉例來說，傳統製造業對於土地的運用方式多屬單一使用之思維，但在產業跨界整合的潮流下，製造業對於土地使用型態的需求型態將不僅侷限於過去的生產功能，而是希望產業用地能滿足產業對於協同創作空間、複合性空間與知識交流空間機能，並與生活、就業之機能相互連結。也因此，當前產業用地的規劃，除了滿足基本的生產需求外，尚得因應產業轉型的需求，提供創新場域、研發設計、教育訓練、行銷運籌、倉儲批發等支援服務的機能。另也由於生產模式與需求的轉變，生產功能將重新回歸到都市區域。如都市潔淨生產的可能性，使得產業得以在城市區域中從事異業整合與市場測試，從而建全園區知識生產體系的完整性，成為當地創新的來源，進而在都市這個場域中實踐創新的理念。
簡言之，在先進製造趨勢下，產業對於空間的運用模式不同以往，現行土地管理架構係以傳統製造業思考模式為基礎，著重於平面的管制，與先進製造思維下強調立體化的產業發展與需求有很大不同。當前，產業用地的使用者將不再侷限製造業，土地利用方式將更趨於多元，且有別於過去的平面式使用，呈現集約利用型態。因此，可提高土地利用效率的立體化發展，自然成為未來產業用地利用型態的轉型選項之一。而這個趨勢的變化與需求浮現，也促進傳統都市計畫領域對於產業用地規劃的反思。未來產業園區與用地規劃上，更須關注產業對於土地使用上的質性轉變。
貳、具體主張
一、產業群聚垂直化發展的必要性 (回應)
綜理前述，產業群聚對我國經濟成長具有高度重要性，也是我國競爭力的來源。目前我國處於產業轉型的階段，面對美中供應鏈重組、智慧化發展、SDGS永續發展等趨勢挑戰，如何保有高度競爭力，並接合國際供應鏈重組契機，將是我國產業發展必須面對的問題。良好的土地管理政策與制度，是我國產業群聚的根本，也是未來推動產業轉型的推手，用地政策如何因應環境變遷與時俱進，實為本文探討之標的。在內部問題上，對應於後疫情時代，我國用地規劃與開發更須關注於區位的合理布局與分配，另外，亦須重視此波由智慧化發展、永續發展、先進製程發展所帶來的質性轉變。這展現了當代廠商對於用地需求上的質性轉變，也說明了未來產業用地的開發與供給，是由「需求」而驅動，並轉向強調「質」的重要性，而映照在產業用地政策上，則是混合式土地使用管制與垂直式的土地利用發展政策的路徑規劃。
(一) 產業用地立體化的政策思維
從執行面來看，產業群聚垂直化發展意謂產業用地的「立體化發展」，即對於「容積」的有效率運用或放寬「容積使用」。鑒於過去對於土地的平面規劃與管制技術已無法因應當代產業發展上的需求，以及因應產業發展多元需求的浮現，推動產業用地立體化的政策意涵在於：
1. 立體式的規劃與管制是一種規劃思維與典範的轉向。這種規劃思維有別以往，乃是將土地視為珍貴的資源，故強調的是如何藉由土地管理技術提升土地的使用效率，係一種以再開發(即更新)取代開發的新都市主義取徑。從執行面來看，以再開發取代開發的規劃思維，亦能妥善回應環保團體對於園區開發的疑慮。
2. 基於未來產業的「集約生產」型態，產業用地的立體化發展可以促進此種型態的落實發展，並呼應聯合國SDGS永續發展思維，減少物流運送所產生的碳足跡，達成減碳的友善環境。
3. 產業用地的「立體化發展」有助於實踐都市化生產及發揮群聚的優勢，如空間上可以使得群聚發展更為緊密、資訊流通、人才找尋與創新、互動溝通上更具效率。
4. 產業用地的「立體化發展」對企業來說，是一套生產流程重新規劃與安排的邏輯，將促使廠商開始思考「乾淨製程」或「先進製程」整合之規劃，加速產業結構調整與轉骨的時程。
5. 相較平面式之多點發展，產業用地的「立體化發展」有助於智慧化系統之布建與降低布建之成本。同理，也會使得由政府提供的公共設施在布建與供應上更具效率。
(二) 工業區容積提升政策之濫觴與當前政策內容
為協助企業排除投資台灣的「缺地」障礙，行政院於106年11月6日提出「公有土地優惠釋出」、「民間閒置土地輔導釋出」、「產業用地開發與更新」等3大策略，以及12項辦法，期於111年時提供1,827公頃合宜工業用地，解決產業用地需求。
考量以新設園區方式提供產業發展所需空間恐緩不濟急，且為因應創新產業發展的時效需求，行政院遂於（107） 年3 月27 日核定經濟部所提「都市型工業區更新立體化發展方案」，藉提升既有都市計畫區容積率方式，亦即由申請人利用容積獎勵，或拆除建物後用新的容積率重建，以加速工業區的更新與立體化發展，實為工業區容積提升政策之濫觴。
其後，行政院再於（108）年4月26日核定將原方案擴大適用，並更名為「工業區更新立體化發展方案」，加速推動廠房更新立體化。內政部並配合修正《都市計畫法台灣省施行細則》，各直轄市政府亦配合修法，搭配相關審核與控管配套，建立都市計畫工業區專責管理機制，在兼顧環境與經濟發展下，解決企業缺地並加速投資台灣。
1. 適用範圍
適用都市計畫範圍內，依原《獎勵投資條例》、原《促進產業升級條例》、《產業創新條例》編定，由經濟部或地方政府管轄的工業用地或工業區，以及科學園區，且基準容積在240％（含）以下業者，最多可增加50％之容積獎勵，達到360％。
各地方政府管轄之都市計畫工業區，基準容積在240％（含）以下，並符合「已開闢基本公共設施」及「具計畫管理機制」。
屬非都市計畫工業區，並具「整體開發」性質，以依計畫管制開發為工業區者為限，包含由中央或地方主管機關、公民營事業或興辦產業人編定開發工業區，及其他各主管機關依該園區設置管理條例設置開發之園區，總容積率以400％為上限。
2. 容積獎勵項目及作法
(1) 新增投資：（法定容積之15％為上限）
申請人平均新增投資金額(不含土地價款)超過每公頃4.5億元者，平均每公頃再增加投資1千萬元，得增加法定容積之1％。
(2) 能源管理：（法定容積之5％為上限）
a. 取得「ISO 50001能源管理系統」證書者，核給法定容積之1％。
b. 設置太陽光電發電設備於廠房屋頂者，且水平投影面積占屋頂可設置區域範圍50％以上者，核給法定容積之2％。
c. 取得中央主管機關「建築整合型太陽光電發電設備」核定者，核給法定容積之2％。
(3)捐贈產業空間或繳納回饋金，取得容積額度：(合計上限為法定容積之30％)
a. 回饋金限定用於各該園區與其周邊相關使用或公共設施之改善。
b. 捐贈產業空間需集中留設，經中央（經濟部）或地方工業主管機關核准並同意接管，再將獲取的產業空間，轉出租給其他需要之業者，以擴大業者進駐園區機會。
參、政策建議
一、工業區容積提升政策的未來展望與反思 (政策倡議)
隨著產業的轉型發展，產業用地功能有重新檢討與再結構之必要性，需以創新思維回應供給面向的用地規劃及土地政策制定過程。鑒於新產業發展模式所帶動之土地利用行為轉變，以更新與活化方式取代新設開發，使區內土地儘量朝向立體化及混合土地使用發展，滿足產業發展所需的複合型空間與向上發展需求，將是未來產業用地規劃必備的發展選項，亦是未來產業用地發展之契機。目前，產業園區立體化發展是我國戮力推動的目標之一，方案內容具明確的政策目的與動機，亦有具體的作法措施，然較為可惜的是政策論述內容多僅止於政策誘因的提供與容積的限制，對於容積的管理較無著墨。
據此，文末建議我國宜通盤檢討我國各產業園區土地使用管制之相關規定，由於過去的土管係以平面式的規範為主，尚未能對應立體化的發展現況，故建議宜妥善思考並設定未來工業區容積發展的總體性目標，並思考容積的管理，包含對於量的控管，如以容積總量管制的作法介入政策目標的滾動式調整，以檢視其是否符合社會期待與公平性，防止容積失序發展。
另外，也應該包含對於質的管理檢討，即這些容積的使用行為進行管理，如立即著手研議立體化管制之具體作法，除在使用項目上納入既有產業活動行為外，也應該納入可串聯先進製造、IOT趨勢等支援性產業進駐，如系統服務、零組件供應物流中心、大數據分析、實驗場域等關鍵機能，使土地使用的型態得與應與時俱進，並避免不相容的容積使用行為相互干擾影響，反生負面效果。
第三、對應整體工業區立體化推動之作為，雖然目前行政院已經放寬容積方案的適用標的，但本文建議在執行手段上，或可考量發展公私夥伴的模式來先導推動產業用地的更新與容積提升，以加速工業區的立體化進展，例如：比照楠梓加工出口區更新的模式，結合民間資源推動園區週轉更新，由公部門來盤點指定並劃設更新地區，提供必要的行政措施與協助，如中繼工廠、貸款等優惠，結合民間廠商、銀行資源投入建設更新；或者以公辦更新的方式，形成政府推動產業政策與基礎建設之籌碼。
最後，在我國工業區立體化政策論述中僅有誘因機制，但未見相關推力，建議未來可以考量我國工業區立體化進展情形，針對使用效率低落或具有環安疑慮的業者加徵用地管理費用，以加速產業用地的轉型與更新。如此一來，透過誘因的吸引力與罰則的推力，一推一拉之間，使產業用地的發展可與時俱進，並滿足下一世代生產需求，順利嫁接產業新發展模式。