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扶植上駟的產業政策

 

沒有知名理論證明不干預是最好的動態發展政策

 

國家的發展一方面要有生產的增加,另一方面通常也要有產業結構的改變,在目前全球競爭的時代,產業具有勝過外國的競爭力更是國家經濟能否發展的關鍵,因此國家經濟的發展必然要伴隨著產業的發展。而產業發展需不需要政策的協助,則是長期爭論不斷的議題。本文將只討論產業政策中扶植贏家產業(Pick the Winner)這一部分,不討論讓衰退產業順利萎縮的相關政策。

 

從經濟學理來說,儘管不少人主張政府什麼都不要管的自由放任就是最好的政策,但那其實只是在很多的假設之下所得到的靜態理論。經濟學並沒有什麼有名的理論證明政府不干預能使經濟得到動態上最好的發展。那些反對產業政策的主張都不是基於學理,而多是基於對政府的不信任,以及對自由市場機制近乎宗教的信仰。

 

也沒有可明確指導產業政策的理論

 

不過這也不表示產業政策等政府干預都是對的。學理上讓政府干預市場主要的理由是市場失靈,政府若能以政策抵銷市場失靈的現象,應可以使經濟更好。但誠如Paul Krugman所提出,理論上雖然有某個或某些恰當的政策可以讓經濟更好,但實際上存在的政策主張很多,人們和政府並不見得知道那些是可以讓經濟更好而那些不能,隨便或依政治力量選到的政策也有可能使經濟更壞。因此產業政策的問題不在於該不該有政策,而在於能不能找到可以讓經濟更好,且可以得到多數人同意的具體政策方案。

 

而由於產業和經濟發展是一種相當複雜的動態過程,經濟學到目前為止並沒有能力真正深入分析。幾乎所有動態理論都是在非常簡化的假設下做推論或數學分析,因此它們得到的結論通常也只是一些籠統和原則性的概念,不易有具體可直接應用的結論。因此產業政策往往只能在某些情況(例如投資增加)是有益的理論或假設下,用類似部分均衡分析的方法,討論是否有那些政策可以增進這有益的情況。

 

我國以往的產業政策有部分理論依據

 

1950年代我國基於外滙不足和幼稚工業保護理論,以貿易保護和由美援支持的特定產業投資,來推動進口替代政策。1960年代之後我們在繼續貿易保護的情況下,基於經濟成長理論而進行獎勵投資的政策。同時我們也採用了更能符合國際比較利益的外銷退稅等鼓勵出口的措施。1986之後我們再採取了依據市場失靈之學理的功能性獎勵政策,以租稅減免鼓勵廠商從事研發等有外部利益的產業升級努力。

 

然而國內主張自由放任的芝加哥學派和市場基本教義的聲音愈來愈大。不少財稅學者以稅收損失及公平正義為理由而反對產業租稅獎勵的聲音更大。因此我們在2009年拿掉了合於學理的功能性產業升級獎勵,改對所有產業全面降低營利事業所得稅。儘管產業租稅獎勵並不見得都不公平(陳博志,2005),但為了怕被公平正義的大旗打到,很少人敢公開反對這項改變。不過這八年來,不只我國的投資不如以前,我國產業整體的國際競爭力也低落,其可能原因固然很多,但缺少真正有用之產業政策很可能是重要原因。

 

上駟對下駟是贏的重要策略

 

由政府選擇並扶植贏家產業的政策最主要的缺點是政府可能選錯而扶植到阿斗,有些政府甚至可能扶植到權貴或政商勾結的產業(其實阿斗就是權貴)。若先假設我們能降低甚至免除這方面的顧慮,那我們值不值得扶植贏家呢?從國際競爭的策略來看,應該是值得的。在各類競爭或競賽中,即使雙方能力已固定不變,選擇適當策略的人仍可能提高其獲勝的機會。這方面最有名的故事之一應該是以上駟對下駟。而扶植贏家產業的政策和國際貿易理論中的比較利益法則,都可說是以上駟對下駟的策略。

 

中國戰國時代齊國的將軍田忌常和齊威王賽馬,因為齊王的各級馬都比田忌的強一點,所以田忌總是輸。名軍事家孫臏對田忌說,用我的方法可以讓你贏。賽馬當天孫臏先以第三等的馬(下馬)和齊威王的第一等馬(上馬)比賽,結果當然是輸。但第二第三場孫臏以上馬和中馬分別和齊王的中馬及下馬比賽,結果都贏了,田忌就以兩勝一敗打敗齊王。這就是以上駟對下駟或以下駟對上駟的策略。

 

學理上的國際比較利益法則也是以上駟對下駟

 

在國際貿易理論裏,市場力量會讓各國自然出口具有比較利益的產品而進口不具比較利益的產品,並因而獲得利益。這也就是用自己相對比較強的產業或產品到國際上去競爭攻城掠地,比較弱的產業則躱在國內讓進口品打,而只求少輸。田忌的上馬若無法勝過齊王的下馬,孫臏的策略也沒有用。但在國際競爭中,一國較有競爭力的產業若仍打不過國外較弱的產業,則將發生經濟衰退、就業和工資下降、以及貨幣貶值等現象,使產業在成本上的競爭力逐漸上升,一段時間之後其較有競爭力之產業就可以勝過外國較弱的產業而得以出口。

這樣的國際比較利益理論看起來好像一國不需產業政策,自由市場的運作也一樣可以出現夠多有國際比較利益的產品。但上述說明也指出,若原先太少或沒有在國際上能競爭的產品時,是要透過不景氣和降低工資等痛苦的調整過程才能讓夠多產業具有國際競爭力,而這國際競爭力也是靠賣得更便宜而取得的。這似乎有點像我國近年的情況。而一國若有較多具有國際競爭力的產品,則上述調整過程會反過來變成景氣繁榮、工資上升,而出口品賣得更貴。所以一國若能有更多上駟,應該是可以讓經濟更繁榮發展的好事。這也是值得扶植上駟產業的主要可能原因。

 

李嘉圖模型中扶植上駟的利益和限制

 

我們可用簡單位的Ricardo比較利益模型來看扶植上駟的一些可能後果。圖一的Ricardo模型只有兩種產品,CD和CE為原先的生產可能線和國際價格線,本國在A產品具有比較利益,因此以C為生產點,CE為透過國際貿易可達到之預算限制,全國可達到 的福利水準。若採取扶助上駟的政策,犠牲下駟,而使生產可能線變成FG,則在原國際價格下,生產點變成F,預算線將變成FH,而達到 的福利水準。扶植上駟似有其益處。但若A產品在國際上需求有限,本國生產增加之後其國際相對價格下降,則扶植上駟的利益便會降低。在較壞的情況,若A產品價格下降甚多而使國際價格線成為FI,則本國福利甚至可能下降到 。扶植贏家若做
到這種地步就得不償失。

 

圖1  Ricardo模型扶植上駟的效果

 

扶植贏家而造成國際價格下降太多的情況之外,扶植了錯誤產業的情況也可能使經濟受害。例如圖1中產業政策若是扶植沒有競爭力的產業B,而使C往下降D往右移,則除非D往右移極多而成為有比較利益的產品,否則在原國際價格下將使本國消費者可能線或預算線CE往內移,也就是可能消費的範圍縮小,而全國福利下降。所以即使在Ricardo模型這種簡化的假設下,產業政策要挑什麼產業扶植,以及要扶植到什麼程度,都不是可以簡單隨便做就能對國家有利的。

 

較複雜情況扶植更多贏家的直接利益

 

實際上的產業比Ricardo模型多,決定國際比較利益的因素也更多,那些產業可以有比較利益也不再那麼明確,產業政策的方向和程度之抉擇當然也更為複雜而困難。經濟學上也缺乏一個整體性或一般均衡的理論來指導產業政策的抉擇。但扶植更多贏家及適度支持贏家的大原則仍可產生明顯的直接利益,因此若沒有明顯的間接損害或成本,仍應可做為產業政策的主要原則。

 

已具有國際競爭力的產品若能再提升其技術和競爭力,常可取得更大的國際市場,因此若其相對價格不會因此下降,則可以提高本國的生產和所得。生產的競爭力的上升也可能造成規模經濟和更多相關產業聚集的群聚效益,而進一步降低其成本和提高其競爭力。生產增加也會提高研究發展的能力和機會,並在工作帶來學習(Learning by Doing)的效果下,得到更多的技術進步,甚至更能建立品牌、行銷、以技術專利上的獨佔力量,而在動態上進一步提高本國的競爭力。

 

有競爭力之產業勝過外國的程度若能拉大,被外國追過的風險可以縮小,應付滙率和國際景氣波動以及外國政策的能力也可以加大,因此這些產業和全國經濟也可以持續較平穩發展。換言之,當前有競爭力之產業或上駟產業之競爭力的提升,有可能確保目前的競爭力並提升未來的競爭力。而那些沒有競爭力的產業(下駟),除非能順利提升到有國際競爭力的水準,否則就較難有這種提升未來競爭力的作用。所以扶植上駟或中駟的利益應比扶植下駟明顯。

 

大家都以上駟對下駟時就須有更多上駟才能獲勝

 

再回來看孫臏和田忌上駟和下駟的策略。當年他們能一舉成功是因為齊王沒有用同樣的策略,若齊王也用同樣策略,則雙方之上駟各贏對方之下駟,成敗的關鍵就在於誰的中駟較強。若比賽不只三場,像產品不只三種一樣,一國是否表現良好就不只看第一的上駟是否勝過對方的下駟,而是要有夠多上駟勝過對方的下駟和中駟。如何將一些中駟或仍未被發現的潛在上駟培養成上駟,可能比給現在的上駟更多利益更為重要。

 

給既有上駟利益和跟隨流行都有風險

 

要挑選很多產業來培養成上駟當然難免會犯一些錯,因此挑選和培植的方法都要講究。一種常可能出錯的方法是給已經甚有競爭力的產業太多直接而非督促其再進步的利益。這種方法可能鼓勵了該產業的擴張而非其競爭力的提升,結果可能使產能增加太多而降低其價格和利潤,甚至使廠商自相殘殺到變成中駟和下駟。

 

另一種很可能出錯的方法是跟隨流行。當很多國家想發展某種產業或技術時,我們也常有很多人主張要大力扶植。如果這產業或技術是未來經濟所必需,而且我們若不自己發展就會受制於人,則我們當然要努力發展。如果這新產業或技術可能衍生很多新發展方向,而其他國家在這些新方向也仍未有明顯領先我們的基礎,則大家在相近的基礎上來搶金礦也未嘗不可。但跟隨流行也常出現我們實際上已追不上別人,而浪費很多資源去做無謂的追趕,或者是大家一起搶流行而造成供給過剩而價格及獲利機會暴跌的情況。因此趕流行也是要先仔細評估我們勝出的可能性,不要以為流行的就會是我們的上駟別人的下駟(陳博志,2009)。

 

降低扶到阿斗之風險的幾種方法

 

要挑選上駟來扶植,除了儘可能深入評估相關產業和技術能力以找出未來可能成為上駟之產業之外,由於那些產業是值得扶植的上駟並不能很確定,所以也要有一些政策設計以降低選錯的風險和損失。第一種方法是早期我國採取的營利事業所得稅減免之獎勵。要得到這獎勵必須這事業有營利,營利較高得到的獎勵也較高,因此就可減少獎勵到無法有競爭力之下駟的機會。但大型企業仍可把沒競爭力部門的受獎勵資格拿來減免已賺錢但不該被獎勵之部門的營利該承擔之稅負。第二種方法是促進產業升級條例時期的功能性獎勵。當時對研發等行為之獎勵是基於這些行為的本來就該獎勵的外部利益,所以即使受獎勵企業最後未能成為上駟,研發等行為的外部利益可能仍在,使獎勵不致於完全浪費。

 

第三種可以提高上駟之競爭力而不選錯太多的方法是營業加值稅。由於營業加值稅可以出口退稅,因此在出口價格和內銷價格之間造成一個差額,營業加值稅率愈高這差額愈大,也就是愈提高出口產業相對於其他產業的利益和競爭力。而能出口的產業基本上乃是較有國際競爭力的上駟或中駟,因此這種一般性的政策在實質上成為可以使上中駟更有競爭力的產業政策(陳博志,2005)。我國的營業加值稅比很多競爭國低,由這觀點,在目前全球物價上漲率偏低的情況下提高營業加值稅乃是政府加稅以改善財政的重要方向。

 

第四種方法是政府參與新產業的投資。投資和其他獎勵一樣有選錯對象的風險,但投資時政府有實際的支出,能投資的範圍較小,比較不會像不用直接支出的租稅減免那麼流於泛濫或通通有獎。租稅減免即使成功扶植了某個企業,政府也得不到直接回報,而受獎勵企業則是無償得到獎勵,因而較可能不公平,雖然不一定真的不公平(請參閱陳博志,2005)。而政府投資的企業成功時,政府可得到股票和分紅的回報,不只較為公平,企業也會較不會亂拿政府的奬勵。另外租稅獎勵的辦法一訂常會適用較長時期,因此較可能發生獎勵了太多企業以致投資過多,使產品價格及獲利能力大幅下降的現象。而政府投資產業則可只投資最早而較好的一家或幾家,較不會造成生產過多或獎勵了充數之爛芋的情況。

 

第五種方法是營造讓千里馬能脫穎而出的投資創新環境。千里馬最好有伯樂,但伯樂少有,我們至少要有環境讓千里馬有機會展現其本事。這裏可做和該做的事很多,不再說明(陳博志,2016a,b)。但國內一些人常講的改善投資環境和這裏的主張有點不同。很多改善投資環境的主張是要政府提供低稅、低利率、低滙率、低工資、低水電油價的五低環境,以提高企業和資本家利潤。這種投資環境的改善有時也有其價值,但扶植的卻不一定是上駟。在企業家沒有足夠創新能力時這做法也可能造成原有競爭力之產業投資過多自相殺價而對本國不利的情況。因此所謂改善投資環境,應以改善讓上駟或千里馬可以脫穎而出的環境為重點,而不是順應只想擴大生產或增加獲利之中駟下駟企業家的要求,而營造甚至可能使經濟向下的環境。

 

當然並非既有產業企業都不必幫忙。第六個避免挑錯扶助對象的方法就是挑選既有而可能進一步提升之上駟。若某產業和企業已在目前的國際競爭證明它是上駟,而其未來的努力不只是增加生產而可能大幅拉低價格,而是要擴大領先競爭者的差距,確保其市場地位,甚至發展更新的技術和產品,則政府加以支持的風險甚至比扶植全新企業產業更小。而且這種既有上駟產業若被外國的技術進步甚至不公平競爭打垮,則國家社會將受到重點損失。因此協助這些產業企業的技術研發及其他升級,是較為重要而低風險的產業政策方向(陳博志,2016c)。

 

 

相關文獻:

 

陳博志(2005),租稅獎勵公平性之研究,行政院經建會研究報告(94)051.219

陳博志(2009),由經濟面看科技研究的重點,看,41,42期

陳博志(2016a),國家投資基金有什麼目的?,台經月刊,39卷7期

陳博志(2016b),兼顧市場機制的產業政策,台經月刊,39卷9期

陳博志(2016c),張忠謀之言暴露台灣政府甚麼問題?,看,174期

 

 

資料來源:臺灣經濟研究月刊 ; 40卷5期 (2017 / 05 / 01) , P10 - 14

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