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更多獎勵能促成更多都更嗎?

 

都市更新在台灣已喊了二十多年,中央和地方政府一再加碼獎勵,但都更的成果仍極有限,且有甚多爭執。這裏涉及的經濟學問題,包括獨佔力、加總的謬誤、外部利益、財產權、Coase定理和交易成本、以及財富分配等觀念,而更多獎勵能否促成更多都更,更值得深入的思考。

 

一群地主的行為和單一地主的行為不同

 

若某棟房子乃至某大塊土地和其上建物都是同一個人所擁有,則政府給他愈多獎勵時他做都更的利益愈大,他應該愈願意都更。政府一再加碼獎勵都更的想法可能是依這種簡單的情況去思考出來的。但真正要做都更的房子常是有很多地主房東,都更案做不下去的原因常非所有或大部分人都反對,而是只有部分人甚至少數人不同意,特別是要求極高的補償。這種狀況給更多獎勵並不一定更能促成都更。把一群房東地主的行為想成像單一個地主,以為只要給更多獎勵就可完成更多都更,這也是總體經濟學開宗明義常講的加總的謬誤(Fallacy of Composition)。

 

如果政府或負責這案件的廠商或來喬事情的老大直接和反對者談判,那給反對者更大的利益和獎勵通常也可讓他們更願意同意都更。但政府卻不能這樣給獎勵,政府要給獎勵就只能給所有的人。於是從以下的分析可看出,這獎勵的提高就不見得能使反對都更的人更願意同意。

 

地主中常有人想藉反對都更來要求分到更大利益

 

反對都更的人可能有很多原因,這裏只分析一種,就是想從都更中獲取比別人更大利益的那種人。如果一個都更案須要所有地主房東的同意,而除了張三之外其他人都已經同意,則張三是否同意便成為都更案能否進行的關鍵,如果他不同意,其他人因為都更而預期要得到的利益都無法實現。用經濟學的術語來說,張三的關鍵地位就是一種獨佔力量,他可以利用這獨佔力量要求其他人交出一部分甚至大部分因都更而可能得到的利益。若都更案整體可創造十億的利益,即使他只佔總產權的百分之一,他也可用這獨佔力量要求分到一億甚至九億的利益,而其他人說不定也會同意,因為張三若不同意都更,大家一毛錢也賺不到。其他人當然也可以不答應張三的要求,讓張三也得不到利益。這價碼的爭議可能持續甚久而使都更難以進行,甚至有人會引進黑道暴力來解決他們認為很不合理的要求。

 

制度要求更高同意比例會使反都更者要求更高額外利益

 

張三這種獨佔力並非他所獨有,其實任何地主房東都可以運用他的獨佔力而要求分到較多都更的利益。台灣不動產的所有權分得很細,在一大片土地上,想運用這種獨佔力的人可能不只是一兩個人,所以這獨佔問題常會出現,而使都更極難推動。都市更新條例規定只要一定比例的地主和房東同意就可以進行都更。若100個地主須要70個同意,而已有65個同意,則剩下35個即使都想運用其獨佔力,卻只有5個能拿到,因此這35人會形成彼此競爭,會競相砍低要求的獨佔利益。所以政府若調高都更所需的同意比例,甚至要求百分之百地主房東都同意,則任何一個想要獲取獨佔利益而揚言不同意都更的人,將較少甚至不會受到其他人的競爭,形成絶對獨佔力量,並要求更高的特殊補償金,而使都更更難進行。

 

提高獎勵會提高釘子戶要求的利益

 

政府提高對都更的獎勵就是讓整個都更案可產生的利益增加,所以很可能會有更多人願意都更。但對想藉不同意都更而獲取更高補償金或更大利益的張三而言,這整體增加的利益表示其他人因都更而可能得到的利益增加了,所以付給他額外補償金的能力和意願也提高了,因此他可能要求更高的補償金。這可能更高的補償金也可能使更多人想要藉不同意來要求更高補償金。換言之,釘子戶的戶數和他們所要求的額外補償金都可能提高,而且有可能提高得比其他住戶願增付的金額還多。這就會使都更更難達成共識,更難進行。這是更多獎勵並不見得能使都更更順利的重要原因。

 

同意都更的人卻不一定因獎勵提高而願給釘子戶更大利益

 

雖然想當釘子戶的人要求的額外補償很可能因為政府獎勵的增加而提高,其他人願付出的補償金卻不一定能增加這麼多,甚至不一定能增加。其原因之一是很多人對不公平和貪得無厭的做法之厭惡和抵制。當釘子戶要求更多時,有些人可能基於公平正義而認為乾脆不都更了,以讓釘子戶本來已可能得到的龐大不合理利益落空。另一個原因是利益變成很大之後,大家也會擔心有一些人因而心動而加入藉反對都更來要求更多補償金的行例。反對事件可能沒完沒了。因此即使獎勵增加了,有些人可能認為額外補償金不宜隨便再增加。而由於政府給都更的獎勵常常是永久性的,獎勵政策是給幾乎所有的土地和房屋,現在不都更,地主們三五年後一樣可能得到這些獎勵,所以獎勵政策會使不動產價值提高,地主房東們更不必急著都更。一段時間之後他們甚至會把這增加的價值當成其不動產本來就該有的價值,而不願把因獎勵措施而增加的這部分價值拿一些來補償反對都更的人。

 

如果解決釘子戶問題的方法不是給可能會隨獎勵增加而要求更多利益的人更多的補償金,而是成本固定的一顆子彈,則相關獎勵和利益增加時就更值得買一個黑道和一顆子彈來解決,所以獎勵愈高很可能造成愈多黑道介入。

 

一時而非永久性的獎勵較可能促成都更

 

如果都更的獎勵只是暫時性的,例如兩年後就不再獎勵,也許較可能促使双方讓步以達成協議。因為期限一到双方期待的利益都要消失,所以在接近期限時較可能有一方願讓步而達成都更的協議。但台灣這種政客喜歡政策買賣的生態,給過的獎勵或利益很難收回,即使收回,不久之後又會有政客再給。所以暫時性的獎勵不宜是全面性的獎勵,而應只針對少數個案或情況的獎勵,才較可能不會變成持續性而作用變小的政策。

 

我們除了用提高容積率,甚至連有頂樓違建也加給容積率做獎勵之外,也讓建商可以藉容積率移轉等方式來獲取利益,並用這利益來幫原住戶蓋房甚至給拒絶都更者補償。而給建商的利益多來自非一般民眾所能利用的制度。就社會整體而言這可能不公平地讓建商得到比一般人更大的獲利機會。就都更問題而言則給釘子戶要求更多補償的誘因。

 

更多獎勵使都更不明確的財產權變大而使協議更難達成

 

用經濟學有名的Coase定理來講,都更問題的困難因素之一就是都更產生之利益的財產權並不明確歸誰所有,所以才有很大的爭議,很難達成協議,也就是有很高的交易成本。但政府給都更及建商的複雜獎勵和制度使財產權更大且更不清楚,因此更難藉簡單的談判而達成分配財產及利益的共識,而使都更的協議難得到共識。

 

針對權益不明確和爭奪的問題,有些國家採取依一定方法公平分配產權及利益的方式,來排除有些人想爭取較別人更多利益的可能性,因而也就減少了釘子戶的可能性,而能用強制方式進行都更。採用這種強制平分利益的方式時,更多獎勵即較可能使都更案得到更多支持而更容易推動。但這種方式一方面政府要有甚高的公信力使人民相信其分配方式的公正性,另一方都更案也要有甚明顯的公共利益及必要性,才能強制執行剝奪私人原有財產權的拆除和更新工作。而我國的都更案常在這兩方面都有所不足,因此政府不見得能合理強制執行。而在不能強制平均分配利益的情況下,如前所述,提高獎勵並不見得能促成更多都更。

 

非以公共利益為目的之都更使政府難以強制執行

 

我國都更成效有限的原因除了偏重依賴獎勵而不敢使用公權力和強制手段之外,政府甚至大眾沒有弄清楚都市更新的目的也是重要原因。都市更新本來的目的是要改造沒落的舊市區,為它加入新的機能而使都市活化。這樣的更新常須公權力介入改變一些原有規畫、道路、公共設施、以及公共機能,並創造出明顯的公共利益。但並不一定要拆掉原有的房舍。而我國的都市更新卻少有大規模改造都市機能的案例,大部分都更其實只是既有房屋的改建。而少數幾間甚至只有一棟房屋的改建通常很少公共利益,而只是提供地主、房東、和營造者私人利益。這種缺乏公共利益的改建其實並沒有由政府積極介入甚至大幅獎勵的必要。政府較該介入的只是其中少數釘子戶想獨佔過大利益的情況。

 

但我們因為把都更當成重要政策,甚至常想用都更做提振景氣等其他政策之工具,各地政府為求業績乃把不太能算都更的房屋改建都當成都更,並給予高額獎勵,結果擁有整棟房子的大地主或企業反而常可只改建一棟自己的房子就得到許多不必要的獎勵。而許多都更案因為缺乏公共利益,因此有爭議時政府也不敢甚至不能強制執行。結果政府被糾纏在這些不太能算真正都更的案件中,更不敢去推動真正可以改善都市機能而使都市活化的更新。如果政府願推動有明顯公共利益的大規模都更,則以公共利益為基礎而強制執行時不僅可得到民意的支持,也不會違憲,因為依現行憲法的規定,人民的財產及自由權利為了公共利益時是得以徵收或限制的。

 

當然不管是為了私人利益或公共利益,房屋重建或都市更新帶給每個房東、地主、和住戶的利益都不見得相同,有些人也可能受害,因此合理的利益分配特別是對受害者的補償是有必要的。最理想而合理的補償方式是都更創造出夠大的公共利益,而讓相關的人都分到明顯的利益。現在很多都更的公共利益太少,或者是執行上把可能的公共利益都分給或賣給參與工程或承接土地的人,而對原地主和房東則另拿政府資源如容積率和減稅等方式來補償或獎勵。這是不正確的做法。

 

另外拿政府資源補償和獎勵的結果,政府和都更執行者就更不重視都更該創造的公共利益。而且不計算成本也未納入政府預算的各種獎勵方式很容易就會愈做愈多,做到太多,並形成前述獎勵太多反而可能不易推動都更的結果。

 

房屋稅減免不如安排合適之融資

 

太多的獎勵日久之後已被相關人民當成應有的權益,現在不少地方的房東已認為都更應該無償得到同面積一戶換一戶的條件,也就是舊房子換成更好而同樣大小的新房子,卻不必自己拿一毛錢出來。這樣的條件在多數情況可能是獎勵過頭的,因為他們新分得的房子之價值可能已大幅高於原來的房子。

 

現在都更後房屋價值的提高因為造成房屋稅負的提高,因此政府又要用減稅的方式來給予獎勵,而造成超過更多的獎勵。但除了是因為政府稅制不合理所造成的部分該全面檢討稅制之外,不動產價值提高而要納更多稅本來就是天經地義的事。都更戶已得到不動產價值提高的利益,又要免除因而價值提高的稅負,並不公平。也許有些人確因稅負提高而難以負擔,但因其不動產價值已提高,只要拿提高的部分向金融機構貸款來付增加的稅金,房東的淨資產和可支用的現金仍可增加。政府該努力的是發展這種金融服務(莊孟翰,2017),而不是濫用減稅。

 

除了真正都更之外,目前有一種獎勵房屋拆舊建新的合理政策目的,那就是危險和生活品質低落之房屋的改建。這類房屋雖有改建的必要,改建卻也符合住戶的私人利益,因此理論上似乎不必政府獎勵。但其中有些住戶可能生活已困難而無力改建,因此政府的補助和獎勵就成為主要甚至必要的政策選項。不過這種對弱勢的補助也應儘量透過前述金融貸款的協助,以及必要時對住戶直接的補助,而不是又給全面而權益不清楚的獎勵,以致反造成前述更難改建的情況。

 

都更獎勵是不公平地獎勵大都市有房地的人

 

都更的過度獎勵除了前述可能無法促成更多都更,以及可能讓建商獲得不合理利益等問題之外,還有另一種不公平也值得注意。都更奬勵之利益乃是拿政府的資源來獎勵,而獎勵的辦法如容積率的提高,是地價愈高的地方得到愈大的獎勵,因此可說是在獎勵大都市有房屋的人,這對其他人民而言是很不公平的。過去幾十年大都市不動產價格大幅上漲,已使大都市有不動產的人之財富相對大增,是國內財富不均的重要原因之一。如今若以都更之名再給這些人高額獎勵甚至減免租稅。從全國的角度來看是不公平的。這也是都更獎勵要更謹慎的道理之一。

 

政策不宜只用獎勵手段討好人民

 

經濟學若以整體性的分析來看,各種政策獎勵都要符合整體市場失靈的條件,以及全國公平的原則。從這個角度,都市更新的獎勵應該已經太多。若從局部性的分析來看,很多政策目的都同時有獎勵和處罰兩類方法存在。政客為了討好選民通常會選擇獎勵的方法,耗用政府和其他人民的資源來解決問題。例如我國水的供應不足,政府可以禁止使用耗水太多的用品或課以重稅,政府也可以獎勵或補助用水較少的用品。考量選票而不考量整體國家財政和利益時,當然就會選擇獎勵。幾年前政府即曾獎勵省水馬桶,但禁用耗水馬桶或對它課重稅應該才是正確的做法。都更會獎勵太多,甚至只想用獎勵而少思考其他方法雖然不對,政治上也許也是很正常的做法。

 

 

參考文獻

 

莊孟翰(2017),自力都更…值得推動的模式,經濟日報,5月26日

 

 

資料來源:臺灣經濟研究月刊 ; 40卷7期 (2017 / 07 / 01) , P10 - 14

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