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短評國民體育法的修正:競技運動發展的新框架與思維

October 2, 2017

 

從2016年里約奧運的謝淑薇退賽、戴姿穎球衣風波以降,台灣體壇幾乎幾日一爆,雖未必到醜聞地步,但也令人怵目驚心。公眾輿論市場上,單項運動協會的「協」,被以「邪」字代之,幾近人人喊打,彷彿運動員如有所成,概與協會無關,協會只是障礙而已。如此氛圍,造就國民體育法修正與改革契機,朝野與社會的關注,使原本冷門至極的這個法律,成為眾矢之的。在有關奧會的章名,於國家奧會與中華奧會間擺盪之爭議,終告段落之際,立法院終於在甫結束的臨時會中,通過修正。以下僅分三個部分,就本次法律修正的核心,先各自提出前提的政策問題,再分析立法者最後回應。

 

首先是關於單項運動協會的組織部分:是否要採取落實地方、中央之聯合組織結構,類似歐洲先進國家常態?還是以自然人、特別是不設防的由任意第三人均得自由加入的方式,質變當前協會結構?如為一般人民團體想像,究係回歸一般規範?抑或由國民體育法以不同邏輯與想像、特別立法(lex specialis)的模式為之?涉及的議題包括:自然人會員、運動員理事之保障、是否僅聚焦亞奧運項目之單項協會,在單一位置與壟斷原則(Ein-Platz-Monopolprinzip)之下去進行「重整」?如何兼顧國際奧會IOC規範(國家奧會與單項協會)?如何適當組合國家管制、框架形成與運動團體自治?

 

立法者在此,避開結構性的組織問題,做出比較細節的回應:配偶、三親等內血親、一親等內姻親,不得同時擔任理監事,亦同樣不得聘僱理事長與秘書長之該等關係人為工作人員。現/曾任國家隊之運動選手理事,不得少於1/5,個人與團體會員理事,不得多於1/2,以確保運動員在結構上成為「法人機關」重要的成員,進而使其意見得到尊重與貫徹;中央機關政務人員、中央民意代表不得擔任理監事,以及,相當重要的,會員之組成應以開放人民參與為原則。

 

第二部分是有關單項協會運作之監督。IOC在2015年12月頒布所謂Basic Principles of Good Governance,良善治理基本準則,要求透明與民主的決策過程、財務會計準則、符合國際標準之審查、財務報告公開、倫理與遵法規範,並進而

要求並輔導IOC、Ifs(國際單項運動總會)、NOCs(各國奧會),乃至內國各單項協會,建立內部相符良善治理之獨立機制。在此指引下,應如何落實中央主管機關重整監督相關規範與執行?國民體育法能提供如何之制度規範?

 

立法者對此的決定為:單項協會組織章程之訂定與變更,應報中央主管機關許可,迴異於一般人民團體的單純報備義務;中央主管機關有輔導、訪視與考核的權利與義務,各單項協會應實施內部財務監控制度,公告預決算及受政府補助經費,會計師查核簽證義務,同時賦予政府機關檢查權。而有關組織、議事、與會員間權利義務、申訴、機關督導等,由中央主管機關定之,意圖建立更細膩而嚴格的介入干預模式,換言之,朝向與當前人民團體法律管制進一步鬆綁的「相反方向」邁進。

 

最後,第三部分,有關特別是運動員之紛爭解決,亦即去年里約奧運之諸多導火線。如要設立仲裁機制,應採取何種模式?奧會、體總、單項協會、教育部體育署,四者究竟應扮演如何角色?不同模式與管轄權事項之選擇,例如常見之禁藥、運動賽事、轉籍爭議、運動員與教練資格、贊助契約、其他協會內部爭議等,應如何擇取?賽事(亞奧運)之運動員或甚至教練的提名規範,是否要建立一定框架基礎,或僅留任紛爭處理?含糊不清的運動員法律關係,例如做為協會直接會員、間接地位、遵循契約,乃至於運動員與協會暨第三人之間的法律關係(例如不同形式與專屬權之贊助商),是否要有明確的界定與導引?如為定型化契約,應該如何加以控制?

 

面對以運動員權益保障為核心的第三部分,立法者的回應不少:法律授權由中央主管機關訂定優秀運動選手培養制度,國家代表隊教練選手選訓賽辦法,成績優良之運動選手(含身心障礙者)及有功教練之獎勵,選手之輔導就業,國家代表隊培訓賽選手零用金制度,選手出賽費(舉辦或參與具收益之商業性賽會)等事項,在紛爭解決部分,採取經認可之獨立仲裁機構模式,不採主管機關裁決、奧會/體總設立獨立仲裁機構模式,可以涵蓋的紛爭類型包括:違反運動規則之紀律罰、選手教練選訓賽紛爭、贊助契約、地方性團體會員紛爭、運動員隸屬契約紛爭等,與法院訴訟程序之競合處理,不服仲裁判斷之法院救濟,合意交付仲裁之準用與效力等,也同樣做了法律技術面的完整設計。

 

面對單項運動協會問題的經緯萬端,意圖在法律上有完整、正確又具有可行性的回應,進而使其真正改變現實,其實不是容易的事情。任何立法行為當無法逃避此考驗,有得有失,在所難免。建立運動員與教練所涉紛爭的公開解決模式,是一大亮點,落實有效且專業處理要求,不是停留於協會內部的暗黑,也不再冀求於非專業之法院的介入,與先進國家同步,足資贊同。建立協會所應遵守之治理準則,符合IOC要求與世界潮流,唯一要等待的是未來之執行成效,對此,我們需要更多的方法。運動員之納入法人機關結構,值得嘉許,但同樣面臨考驗,因為,目前多數之單項協會,就是曾任運動員之個人作為主要參與者,結構之強制納入是一回事,真正能夠反映運動員之利益狀態與主張是另一回事,組織未必成事,行為才能見端倪。最後,在運動組織自治的最高原則下,立法與行政如果試圖過多的介入核心自治領域,例如代表隊之組成方式、教練與裁判之產生等,確實不無疑慮,過去當有許多負面教訓,沒錯,但回應的方式是否為更多的國家?為何不是朝向規範框架下自治但嚴謹的更多社會?這是在國民體育法改革聲浪中,一個少被關注,但卻足以決定未來成功與否的關鍵。社會的很多弊病,更多的國家化往往是看對問題而提錯答案,法律社會學的研究告訴我們:面對形式化規制的問題,一昧地實質化未必好,有規範框架作為基礎的程序化、再管制化,保有運動領域之自主,但國家建立起長治久安的遊戲規則,訂好紛爭解決機制,或許才是更好的選擇。

 

作者為國立政治大學法學院副教授

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