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總統直選與台灣民主發展

October 1, 2017

 

台灣雖然已經邁入擁有政黨競爭的民主國家之列,由最具民主象徵性的總統選舉來看,政黨競爭方式在歷次選舉也有所不同。1990年代以前,台灣的政黨政治不只是國民黨的一黨獨大,實際上是非民主體制的威權統治。接續野百合運動倡議的國會全面改選運動成功以後,接續立法權,台灣人民也開始爭取行政權,於是台灣民主體制的另一大象徵:總統,也成為民主改革的對象。

 

1990年民主進步黨在「民主大憲章」中倡議「總統直選」,強調「總統應該由全體公民選舉產生」。當時的執政黨面對總統直選的民意壓力,曾由後來出任總統的馬英九研議,向國民黨提出「委任直選」的主張,企圖保留「間接選舉」的形式,並降低總統的民意基礎強度。當時在李登輝總統兼國民黨主席的堅持之下,最後決定採行「人民直接選舉」的方法,修改憲法,成為今日人民可以選舉總統的憲法基礎。

 

由台灣民主政治發展史來看,1996年的第一次總統直選,是當時佔有絕對多數政治資源與國會席次,剛由號稱「革命民主」的威轉政黨剛轉型為一黨獨大體制政黨的國民黨候選人李登輝對上新興的民進黨候選人彭明敏之戰。

 

2000年的第二次總統直選,是由民進黨的陳水扁、國民黨的連戰、獨立候選人宋楚瑜、新黨的李敖共同角逐。由選票結構看,沒有任何候選人得票過半,陳水扁成為靠相對多數勝出的候選人。民進黨推薦的陳水扁成為弱勢的總統當選人。

 

鑑於前一次的選舉經驗,2004年的第三次總統選戰中,由民進黨、台灣團結聯組成的同盟支持陳水扁,對上由國民黨、親民黨、新黨的政黨同盟支持的連戰,不再是各黨各推候選人的百家爭鳴,而是為了勝選理性考量,形成雙方「釘孤枝」、「一騎討」的單挑格局。此後,2008年由馬英九V.S.謝長廷;2012年由馬英九V.S.蔡英文;2016年蔡英文、朱立倫等,在總統選舉都是都是以兩黨競爭的政治方式表現。也就是說,台灣政治發展中,一個開放鬆散、具有競爭性的兩黨政治理想,最早而且穩定民主實踐,就是在1996年以後的總統直選中逐漸產生。

 

總統直選也是一種政治動員與民主實踐,透過總統直選可以使民主文化落實到社會基層、普及全民,型塑威權時代以後的新政治文化。相對於選舉地方首長的地方自治來分享基層權力、透過選舉國會議員的間接政治,總統直選可以使人民直接影響最高位層次的政治權力。由政治文化的面向而言,總統直選強化了台灣後威權時代的民主鞏固。所以,台灣即使有人主張內閣制,也很難將總統改為間接選舉,更遑論中國將台灣港澳化、特首化等反民主的企圖。因為,人民已習慣行使的政治權力,將很難重新收回。如果連一個國家的總統都可以由人民自己選,那還有什麼政治權力人民不能享有呢?

 

實施總統直選,在我國不同於其他國家,還有其他的政治意義。因為兩岸政治對抗,而北京的中國政府宣稱台灣為其一部份,威權時代的中華民國政府,也主張中國是其內戰中淪陷之領土,1949年以來,在國際上台灣的主權與獨立地位無法受到彰顯。而總統直選是人民擁有主權的具體展現,不但是國內民主生活的實踐,更是對國際宣傳國家主權獨立的最佳宣示。總統直選,在形式上也最接近人民自決的公投形式,因為它不僅是一種國民投票,除了選舉國家的領導者,更具有推舉主權國家的象徵者與代表者的意義。因此,中國政府與其媒體對於我國的省長、縣、市、鄉、鎮長之職稱完全沿用,對中央政府的「部長」、「主任委員」等職銜則加引號使用,但始終堅拒以「總統」此來稱呼台灣的國家領導人,僅願意以「先生」代替。

 

1996年以後,台灣人民透過直接選舉總統,並以台、澎、金、馬為直選範圍,實際上不再將對岸十三億人民視為同樣擁有總統選舉權的國民,等於是透過每四年一次的選舉,不斷確認國家主權範圍,向國際證明中國主權不及於台灣。舉行總統直選,並經過多次修憲、政府組織改造:如廢省(精省)與蒙藏委員會等的裁撤降編等,使得以台灣為範圍的國民國家更加完備。人民的民主投票可以即於國家最高領導人,這也彰顯台灣與中國的香港、澳門等特區的不同。當中國人民不能投票選舉自己的國家主席,港、澳地區的特首也必須在中華人民共和國的憲法架構下,仰賴北京鼻息進行遴選。台灣可以依據自己的憲法直接選舉總統,也是向世界宣示:台灣不同於港、澳,並不就是中國的一部份。

 

開放人民直接選舉總統,使台灣政府更具正當性,在國際上也更具代表性。即便現在有不少國家受到中國的政治壓力,不肯承認台灣是獨立國家,但台灣人民持續行使包括直選總統等民主權力的事實,也使他們認知到台灣是一個獨立於中國統治之外的政治實體。

 

1990年的野百合運動,是透過主張的國會全面改選,要求落實主權在民的政治改革的第一階段。終身制的萬年立委全面退職,國會議員全面由人民直接選出,是一種間接民主的實踐。1996年的總統直選則是直接民主的實踐,是台灣民主化的另一進程。但經過二十年之後,台灣的民主仍有其極限,與民主先進國家相比,仍有不完美之處。2013年因反黑箱服貿而發生的太陽花運動,就是台灣人民針對國會失能,對於間接民主體制的一個反省。任何憲政體制均有其整體配套的系統性設計。以民意政治的面向來看,我們的國會有民意落差問題;以責任政治的角度而言,總統與行政院長則始終有權責不明的弊病。總統直選並不代表民主發展的最後階段,也不是社會民主的保證,我們仍有許多國際與國內問題需要透過政治方式來加以克服。

 

二十年來,總統直選促成協助了台灣政治民主化。未來,直選出來的總統將如何以直選取得的正當性來發揮他的政治影響力,領導台灣進行社會改革與憲政改造,將是台灣民主發展的後續課題。

 

作者為 財團法人台灣智庫諮詢委員

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