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稅改要怎樣算公平?

 

公平是大部分人都支持的理想,各種政策都應該追求公平。但公平到底是甚麼,卻沒有大家公認的具體定義。有些政策被某種公平的定義綁住之後,也可能造成重大的傷害。我國的教育就是一例,為了公平我們的教育以考試甚至用測驗題考試為手段,更要所有中小學生唸幾乎一樣的東西而不能因才施教,結果填鴨出一堆活潑創意都被壓抑甚至抹滅的人。

由於賦稅是政府追求公平的重要手段,因此稅改問題也常為了求公平而起,並常有人以其是否公平而義憤填膺或譁眾取寵。公平性的爭議這麼多,主要是因為大家對公平的定義不盡相同,對計算公平的範圍也不相同(請參閱:陳博志,〈公平該由何時算到何處〉,《看》雜誌,176期,2017年3月)。

 

「提高免稅額」對窮人有利?

 

先用很簡單的例子來看。提高綜合所得稅的免稅額,因為可使低所得者的稅負和實際稅率大幅下降,因此通常被當成是對低所得者有利的公平政策。但若不用稅率而用納稅金額來看,由於高所得者的邊際稅率較高,減少同額應納稅所得使高所得者減少的稅負金額比低所得者還多。所以由獲利的絕對金額來看,提高免稅額之政策其實是給高所得者更大利益,是不公平的。

 

若不同意這種說法,請看另外這個政策,假設政府決定發消費券,高所得者每人一萬,中所得者每人五千,低所得者不發,那一定會被罵成是極不公平的政策。但提高免稅額的實際效果就是這樣。由此可見同樣的事情用不同的角度和範圍來看,所感覺到的公平性並不相同。

有人由不同的角度和不同的範圍去看某項稅制或某項稅改是否增進公平,應有助於大家釐清整個稅制或稅改是否恰當的問題。但若只由局部的制度或角度就認定那是不公平的,有時可能並不恰當。稅制是否公平最好整體來看,只要整體稅制符合人民所接受的公平原則,我們不必也不宜要求其中每一項稅都對富人課更多,也不必要求每一次稅改都要比以前更累進或「公平」。畢竟稅制和稅改除了公平之外,還有經濟成長、就業、效率、乃至稅收等等其他目的。

 

若每一次甚至每一項稅改都要更「公平」,不只很困難,最後可能只有「共產」一種選擇。不過整體的公平性以及經濟成長等其他目標,也都很難明確定義和衡量,一樣會人言人殊而有爭議。我們能做到的,通常只是請大家用更科學客觀的方式來討論,不要一開始就直接用公不公平的價值判斷,以及用不正確的數據或口號來支持或否定某個主張。

 

「各產業租稅應相同」公平嗎?

 

公平性在我國稅制史上一個可能錯誤的應用是產業租稅獎勵政策。我國從1960年代獎勵投資條例開始,即採取對特定產業或特定行為給予租稅獎勵的政策。單從最後結果來看,其成效似乎不錯,我們有了高度的產業和經濟發展。但不少人甚至財政部都長期批評這是不公平的政策,因為有的產業可減免營利事業所得稅、有的產業不能,表面上看對各產業顯然是不公平的。因此我們在2009年全面降低營所稅而廢掉幾乎全部的產業租稅獎勵。如今八年過去,我國的投資和產業發展雖似乎更不好,但我們也很難有明確的證據說這是廢掉產業租稅獎勵的後果。

 

不過由學理來看,指責產業租稅獎勵不公平的說法似不盡正確。在全球化時代,很多產業的競爭對手都是外國相同的產業,而不是本國不相關的產業。假設生產西瓜免稅,而生產電視機每台要多納一百元的稅,只把眼光限在國內來看,這好像對電視產業不公平。但這稅負差距對公平性實際的影響並不大。因為人民有選擇種西瓜或生產電視的自由,市場力量也會把這一百元轉嫁一些給消費者而不是全由生產者負擔,而消費者也不會因為漲價一百元而全部改吃西瓜不買電視。所以本國產業間的租稅差異並不像表面上看到的那麼不公平。

 

面對外國競爭之可貿易財產業,較怕的不是本國其他產業得到獎勵,而是外國相同產業得到獎勵或補貼。若同樣的電視我國要納一千元的稅而韓國不用,韓國產品在國際市場就可賣比我們低一千元而搶走我們的市場。

 

國際間相同產業的租稅差異,才是產業面對的重要不公平。若競爭對手國某產業得到低稅率的獎勵,我們也給這產業低稅率,只是讓它能在國際上公平競爭,並非不公平的事。

在當前的國際競爭中,很多國家都用租稅及其他政策獎勵其目標產業,很多台商到中國和郭台銘到美國投資,都得到當地政府甚大的獎勵。但我國卻在「各產業租稅應相同」這種表面公平的主張下,拿掉了以往成功的產業和功能性獎勵,而使我國一些產業實際面對外國低稅率和其他政府獎勵的不公平競爭。這不只使我國成功的產業可能被吸引外移,新興和未來產業也難以和外國競爭而可能較不願在國內發展。

 

現在連一些反對產業租稅獎勵的人士都知道要降低所得稅最高稅率及外國人才來台工作的所得稅率以吸引外國人才,卻有不少人仍不知較高的產業稅率會把整個企業甚至產業趕走,比人才不來還要更嚴重。

 

附帶地說,目前給外國人才低所得稅率的構想若不做更多規範,對本國相似的人才不只不公平,而且會有排擠效果,因而失去工作或被趕走的人才甚至可能比吸來的還多(請參閱:陳博志,〈引進國外人才要有積極做法〉,《台灣經濟研究月刊》,40卷8期,2017年8月)。

 

把公平的計算涵蓋到國際競爭層面,我們即可發現,為了能在國際上競爭並繼續經濟發展,我們應該給某些有可能在國際上勝出的產業適當的獎勵,以免它們被外國的產業獎勵打敗或吸走。所以我們不該再被各產業租稅要相同這種錯誤的公平觀念綁住。當然產業和獎勵程度的選擇仍是該很謹慎的事,不是隨便獎勵都對。(請參閱:陳博志,〈扶植上駟的產業政策〉,《台灣經濟研究月刊》,40卷5期,2017年5月)。

 

「未來利益」難以推估

 

在國際競爭層面之外,另一個擴大公平範圍或視野的可能方向是租稅對整體經濟的效果。這方向沒錯,說起來很簡單,實際卻常不易驗證而有許多爭議。這方向最簡單的一種說法就是要「把餅做大」以讓大家都分到更多。問題是能否證明餅會更大,而且大家都會分到更多而不失公平。這裡面涉及可能較複雜的理論和實務問題。有很多間接和外部效益並不易估計,所以也難免因引用的理論或實際估計錯誤,而使想要拿來抵銷政策直接不公平的預期利益落空。兩稅合一政策就是一個例子。

 

當年推兩稅合一政策時財政部說兩稅合一加上對保留盈餘加課10%營利事業所得稅,可使稅收只有甚小的損失。換言之,政府好像沒給資本家多大的利益,投資和經濟成長卻可因兩稅合一而大增,所以整體而言好像不會太不公平。但當年我寫了多篇文章公開質疑這項推估,並要求財政部公開其推估方法,而財政部卻並不理睬,財稅學界的大師們也未質疑,所以兩稅合一就過關(請參閱:陳博志,〈稅改的效益評估亟待改善〉,《看》雜誌,141期,2014年3月)。

 

而事後來看,近二十年兩稅合一已使稅收損失近兩兆,投資也未如預期增加。如今回頭要把這政策砍半,但傷害已造成。由此可見,要用各種未來利益推估做稅改依據,必須十分謹慎,要把其中的道理和數據公開讓各界檢討。

 

「有所得就該課稅」對嗎?

 

不過有一些外部成本或利益可不必涉及複雜的整體經濟理論或實證模型,也不是那麼難估算,因此就比較容易用租稅手段來抵銷外部性和市場失靈,而在公平的原則下提高經濟效率,並把餅做大。對汙染這種外部成本課稅是目前大部分人已能接受的做法。養豬農戶和中企業即使是低所得者,也不可以用公平的理由而亂汙染環境。

 

但對於經濟行為所創造的外部利益這部分,理論上雖和汙染恰好相反而應得到獎勵,但我國近年卻走回頭路,而以公平為理由,把促進產業升級條例中對研發等具有外部利益的獎勵拿掉。這是我們在租稅公平的觀念中亟須導正的另一個項目。

 

租稅公平的論述中常用的一句口號是「有所得就該課稅」。這句話大致不錯,但產生各種所得的行為對經濟的外部利益並不相同,因此依對汙染課稅或收費同樣的道理,不同所得該課的稅並不必相同,外部利益大的所得行為該課低一點的稅而提高效率且不失公平。由於產生所得之行為的外部利益並不確定也不易估算,我們當然很難對各種所得都分設不同稅率,但至少對有明顯較大之外部利益的行為,我們不必為了表面上的公平而不願給予適當獎勵。

 

而在實際情況上,去年已廢掉的證所稅是個明顯的反例。該證所稅對買賣已上市股票這種主要是由投機賺到的錢只課極低的稅,後來甚至想盡辦法不課稅。但對新上市和興櫃股票這種有較高比例是因創新創業而賺到的所得,卻要核實課高很多的稅,不只是不公平,也完全不是想鼓勵創新的國家所該做的事(請參閱:陳博志,〈證所稅無公平正義卻傷害新產業發展〉,《看》雜誌,119期,2012年8月;〈證所稅的一些學理思考〉,《台灣經濟研究月刊》,38卷10期,2015年10月)。

 

我們的稅制多以防弊為主要思考,對汙染行為的課稅也是一種防弊的做法,但獎勵創新和有競爭力之產業的發展這類興利的政策理論上和對汙染課稅相同,卻更能積極促進經濟發展,我們卻不太敢做。未來我們至少應可對有利於全經濟之創新和增進必要之就業的行為,提供適度的獎勵。

 

這種對不同「所得」可課不同稅率的主張,並不等同於對不同「生產要素」課不同稅率之主張。由於以前有資本的都是有錢人而賣勞力的都是窮人,因此大家都傾向於資本所得該課較高的稅。托瑪.皮凱提(Thomas Piketty)更在其《二十一世紀資本論》中主張要對資本所得課重稅以避免所得分配惡化。但現代社會並不一定很有錢的人才有資本及資本所得,也有大量資本是退休基金等非富人所擁有。對社會進步有貢獻之創新者的所得也常以資本所得的形式呈現。因此簡單以資本報酬和薪資來決定所得稅率的高低,並不符合上述依對社會之外部貢獻來定不同稅率的道理。而對資本所得都課重稅若阻礙了創新,也不見得對所得分配有利(請參閱:陳博志,〈21世紀資本論的分割謬誤〉,《台灣經濟研究月刊》,38卷3期,2015年3月)。

 

作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

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