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【包容台灣】邁向社會投資型福利國家:2032年台灣勞動與社會福利體系的展望

呂建德/台灣智庫執行委員、中正大學社會福利學系教授

圖片來源:AdobeStock


一、前言


邁向2032年,台灣的勞動與社會政策面臨許多挑戰。即使在第一階段民主化的過程(1986-2016),台灣的勞動與社會政策處於福利擴張階段,通過了許多重大勞動與社會安全立法。不過,從1996開始,台灣失業率首次突破3%。2000年台灣加入WTO後,許多產業更加整合到全球經貿架構,但同時也意味著更容易受到世界經濟景氣循環波動的影響。另一方面,所得差距不均程度與人口結構高齡少子化也逐年升高,並且在最近許多民意調查中成為民眾關心的重要公共議題。不同社會階級與世代間的衝突似乎有上升的趨勢。


就外部環境而言,全球資本主義正陷入一個系統性的危機與調整的階段:從2008年美國次貸危機到歐元區的金融與債務危機,從華爾街佔領運動到全球結構性失業與貧窮風險的增加。這個危機的具體表現是:80年代後勞動佔國民生產毛額比例的降低、中產階級薪資所得長期的停滯、製造業勞工工作機會的減少、通貨膨脹造成薪資所得者痛苦指數上升、勞動市場彈性化造成的就業不穩定。二次大戰後,民主與資本主義兩個原本矛盾的元素透過福利國家的安排取得了既難得又巧妙的結合(呂建德,2003)。不過,這個巧妙的結合在90年代後被強調「市場化」與「私有化」的新自由主義所逐漸瓦解。現在,我們正在經歷這個瓦解後的苦果(吳啟禎 林向愷,2023)。


就內部環境而言,台灣目前的政治經濟結構也陷於類似的危機當中。台灣民主從1987年迄今主要的成就是自由民主政體的建立,這其中包括:反對黨合法成立,戒嚴令解除,國會全面改選,人民集會結社自由權的確保,總統直選,以及最後政黨輪替的完成。但弔詭的是,在民主化的過去三十餘年,台灣的社會經濟表現卻並沒有出現同步的表現。勞工薪資上漲率趨緩,所得差距有惡化趨勢。台灣在民主化的進程中,外部面臨的是全球資本主義自二次戰後的重大變遷:全球化與新自由主義的霸權逐步確立,內部則是黨國資本主義的結構轉型,政商關係面臨重組。這個內外結構關係的變化產生了下列社會後果:工會力量的逐步削弱,減稅措施相繼推出(特別是針對資本與土地利得減稅),國營事業民營化,社會基本服務(教育、托兒與托老社會服務及住宅)的私有化,社會貧富差距逐步擴大。


民主化許諾公民的不僅是基本自由權的保障,同時還應包括政治參與權與基本生存權。經濟成長的果實應該有效地擴散到所有公民,公民基本社會服務享有的權利應該獲得確保,以保障公民追求自我實現,完成個別人生目標的權利。然而,衡諸上述台灣民主化期間社會經濟的表現,卻不盡如人意,台灣的民主化似乎逐漸耗盡它做為一個值得追求烏托邦的能量,而出現某種精神上的危機。面臨2008年金融風暴,2011美債歐債危機與2020年後新冠疫情挑戰,以及所為中國威權資本主義發展模型的對外擴張,台灣民主的模式必須在社會經濟層面進行更新。


我們認為,台灣民主在過去二十餘年的發展忽略了保障中產階級與勞工的社會民主面向。而過度強調自由民主的結果是台灣的民主墮落成僅只有選舉民主的形式面向。政治參與的費用高到形成一種無法跨越的門檻,無法反映少數但進步的聲音,產業與經濟政策過度向某些產業傾斜,可能形成資源的無效配置。其結果是所得與財富向某些集團與產業集中,更廣大的受薪與勞工階級卻必須負擔國家租稅負擔與經濟再生產(生育撫養與提供勞動力)的功能。台灣的民主因而需要一個全新的政治視野,這個政治計畫應該是中產階級與勞工農民階級的政治結盟,以對抗正在對外擴張的中國新威權資本主義。


面對這個民主與資本主義的危機,我們認為台灣的勞動與社會政策應該進行一個以社會投資為主軸的結構改革的戰略調整方案。這個「社會投資」方案的改革將使台灣脫離目前以剝削自然環境和勞動力為主的競爭力,調整為勞動與環境價值至上的政治經濟體。


90年代以來,強調「供給面」取向為主的新自由主義策略,所造成的最大問題是:全球結構性失業風險與勞工實質購買能力的下降。由於強調降低生產成本,勞工薪資不斷被壓低。然而,勞動者同時也是市場上的消費者。薪資下降的結果造成有效需求不足的問題。其次公共服務私有化也對廣大的勞工與中產階級形成家戶支出的嚴重負擔,在台灣特別是教育、住宅與托兒托老服務個人負擔的程度上升,對於中低所得家戶特別不利。


在社會投資理論的原則下,政府有義務提供公民基本所得保障,基本社會服務則應由政府直接提供,而非放任市場。基本思維是:受政府管控的基本社會服務財貨供需比例可以有效率地節制民間市場一定比例的價格。如此一來,整體基本社會財貨供需體系將有半數以上處於相對穩定的價格結構中,可讓中位所得以下家戶得以免除高生活支出之苦。至於民間私人市場則是用以滿足較高消費能力者。


我們同意,台灣的出路在於全球化與產業升級。然而,其前提條件在於:現有產業在生產力提升過程中,必須有高品質的人力資源,才能因經濟國際化的產業競爭。知識經濟的驅動力是資訊金融市場、企業及勞動力。而經濟成長建立在生產力的成長;生產力的成長則源於創新,這包括了生產、過程與組織的創新。創新包括來自於私部門、公部門或公民部門的創新:公部門必須投資在高層次的科學研發與教育方面;企業創新則需要額外的資金體系來支持;公民部門創新並非全然藉由金錢所驅使,才能具有創新的能量,但也應提供個人在生活中最低層次的所得保證與基本社會服務。以公共服務為基礎的福利國家將能提供台灣在邁向國家創新體系一個最基本的保障。全球化與創新當然是台灣向世界經濟版圖進攻的策略,但以社會投資為基礎的福利國家則是台灣面對全球不確定環境下的防守策略,兩者缺一不可。


我們認為,邁向2032年,有必要在此一階段提出一個不同的勞動與社會福利選項:即台灣社會投資綱領,並且重新檢討現行各類勞動與社會福利政策,以因應未來產業與人口結構轉型。


二、問題診斷


圖 1、台灣福利國家的結構與問題


圖 2、台灣福利國家的結構與問題


(一) 人口結構:高齡少子化問題


台灣近10年來,雖然人口數逐年微增,但由於出生率降低,65歲以上老年人口占總人口比率逐年增加,使得老幼人口比在10年內從46.58%快速增加至75.81%。人口結構變化速度和其他歐美先進國家的路徑完全不同(如圖2),而高齡化速率過快也深化了代間正義的問題。


少子女化問題已成為許多國家普遍面臨的困境,而在東亞國家,由於傳統上政府對於生兒育女的問題普遍認為是家庭私部門應該自行解決的問題,因此採取不干涉與不介入的態度。而這樣的政策取向加重了少子女化的趨勢,使得這些國家的生育率在短時間內呈現大幅下降。


少子女化已是我國目前永續發展的最大隱憂之一;出生嬰兒的數量在短短十年間便下降超過1/3,數量減少超過10萬人。台灣的總生育率自1950年後,即呈現一路下降的趨勢。從1984年起,總生育率下跌到不及2.1的替代水準,警示未來人口將會衰退的訊息。1986年到1997年之間,總生育率平均維持在1.75左右。但從1998年起,總生育率又繼續明顯下降,到2022年總生育率僅為1.08,使得台灣成為世界上所謂「超低生育率」的地區。事實上,從2004年與2005年,總生育率即已經下跌到不到1.2的情景。


圖 3、主要國家扶老比


(二)勞動市場:就業率偏低與非典型就業問題


從臺灣銀髮高齡、中高齡與女性就業率的國際比較而言,臺灣與OECD各國2021年整體就業率,整體而言隨著年齡組的增加而下降(請參閱附錄圖A1)。其中,韓國與日本的65歲以上就業率仍維持20%以上。另個觀察是,法國與臺灣的就業率趨勢,隨著年齡組的增加,呈現幾乎直線般下降,不若其他國家在中間段會有較明顯的轉折。而銀髮高齡就業率中,臺灣、德國與法國低於10%。附錄圖A2顯示2021年女性就業率與整體就業率的模式類似,不過65歲以上女性就業率中,韓國接近30%,而其他國家則低於20%。臺灣與法國的女性就業率趨勢,隨著年齡組增加,也呈現如同直線般的降低。而英國、德國、臺灣與法國的女性高齡就業率,則低於10%。

而在附錄圖A3的各國歷年中高齡(55至64歲)就業率趨勢中,整體大致呈現增加趨勢,2020年之後略有趨緩或降低,可能是因為受到COVID-19影響。不過,法國與臺灣則相反,最近兩年的中高齡就業率反而持續增加。附錄圖A4的各國高齡(65歲以上)就業率部分,大致上呈現緩慢增加的趨勢,韓國則是在2018年之後有較大幅度的上升,同時過去十年來都維持在30%以上。而臺灣、德國、法國,過去十年的高齡就業率則都在10%以下。附錄圖A5呈現各國在中高齡女性就業率部分,雖然大致呈現逐漸增加趨勢,不過瑞典在過去十年都在70%以上,而臺灣則在30%左右。附錄圖A6各國的高齡女性就業率與圖A4類似,韓國在2019年之後有較多幅度的增加,同時過去十年也是各國高齡女性就業率最高的國家。 其次,台灣勞動市場中非典型就業的比例也大幅上升。就雇主而言,考慮增加部分工時勞工的原因分別是人員調度有彈性以及勞動成本較低。其次是成本較低,雇主僱用部分工作者較全職工作者無論在薪資或是福利所須成本較低。就薪資而言,雇主回答僱用部分工作者有百分之三十點二是因為可以減少工資負擔;就福利政策而言,事業單位提供部分工時估作者福利最多為勞保團保占百分之六十一點三三、其次為全民健保占百分之五十八點七十五、工作年終獎金占百分之五十七點一三,其餘各項福利如休假制度、事病喪假、婚喪生育補助、勞工福利金、退休金制度、資遣費等未達五成。 在台灣,2007年之後,非典型勞動(定期契約勞動,部份工時和派遣勞動三個類型)呈現了增加的趨勢。根據學者李建鴻的估算,至2019年為止,這三種非典型勞動型態勞工人數增加為81萬9千人之多。其次,受薪階級去制度化現象並非平均分配地在每一個社會群體,特別是性別和年齡的差異上尤為明顯。根據行政院主計總處111年人力運用調查資料顯示,女性從事部分工時的比例為4.78,遠高於男性的2.74,而女性從事非典型工作的人數大致呈現增加的狀態[1],這個高峰期是在2019年的386000人。一般而言,在後工業社會中所創造的就業機會多屬於低薪/低生產力的不穩定就業機會,也就是被認為女性主要從事的工作。另一方面,由於女性依然被認為必須承擔生育、養育以及家庭照顧的家務工作,因此,女性可能因為家庭勞務工作而必須中斷工作生涯,從而導致年金繳費的中斷,或是必須轉換到另外一個年金體系(如台灣的勞工保險與國民年金之間的轉換)。對於女性而言,其老年經濟安全的保障即相對較為不足。若要增加女性就業率,並減緩女性落入非典型勞動的邊緣工作者,除了可透過移除以年資為基礎的薪資體系,以創造較好的工作機會給女性,避免女性因家庭因素而須暫時中斷就業,對其薪資所帶來的負面影響。 另就年齡結構分析,台灣青年就業者(15-24歲)較壯年勞工(25-44歲)更易從事非典型工作,青年部分工時工作者從2006年的5.68%一路攀升到2022年15.84%,遠高於壯年人口群的1.87%和1.99%;屬於臨時性和人力派遣勞工,青年勞工在其間的比例從2008年的14.68%上升至2022年的15.92%,仍比壯年工作者的3.86%和3.46%高出甚多。因此,對青年者而言,它們在經濟危機時,往往較壯年人口群容易遭受失業或處於不穩定就業的狀態,特別是在企業凍結人事僱用時,青年人口群不僅不易進入勞動市場,那些已進入勞動市場之青年勞工,也比資深勞工更可能遭受被解僱的風險,而從事非典型工作,亦代表無法獲得如全職勞工般的就業保障,這些現象甚至存在於經濟復甦時。造成青年處於易受創風險中的原因在於渠等較缺乏技術、工作經驗、尋找工作的能力和經濟資源等。 青年的失業和非典型工作問題,不僅直接影響經濟成本,亦會形成嚴重的社會排除現象,長期失業更對勞工的生活和所得造成另一種變向的懲罰。因此,政府需確保青年勞工為部分政策的標的人口群,如補助和訓練方案、工作協助方案等,並增加教育體系和企業間的連結,以減緩青年受到經濟危機衝擊的影響,且減緩教育體系和勞動市場需求間的技術落差問題,更重要的是,避免青年群族落入長期失業的危機,以致於影響他們未來的職業和所得,甚至形成社會排除。 因此,台灣的勞動市場政策除了介入全職勞工的就業保障外,應再思考標的人口群的就業問題,特別是較易受創的人口群,如青年和女性勞工,以避免因長期失業和非典型勞動所帶來更嚴重的社會排除問題。為因應此次武漢肺炎的衝擊下,勞動部雖提出透過讓青年失業者回校再充電、校園研究計畫和擴大產業實習等,但仍缺乏讓年輕人從學校到工作階段的轉銜機制,學校和企業需求間的技術落差,不斷重回校園的過程,不僅無法解決兩者之間轉銜的問題,更可能將導致更沉重的社會成本。而短期和低薪的實習過程,不僅無法讓青年獲得足夠的經濟安全,亦無法培養足夠的人力資本和工作經歷,其次,高等教育的氾濫,更讓青年勞工處於低薪的勞動階級。此外,企業往往在實習期滿後,優先解僱該等人,使得青年勞工又落入另一個失業的循環。誠如Esping-Anderson(2009)所分析的,許多歐盟國家的應屆畢業生,已面臨了延長失業時間的問題。青少年失業時間越長,其因工作經驗所獲得的技術累積將無法獲得實現,這其實也變向地懲罰青少年的人力資本。同時,對新技術的創新與依賴,對技術供給者亦產生另一層次的不平等,美國在1970年代之後因對高技術的強烈需求,提供高額的獎金以吸引高技術者的投入。然而,歐洲國家卻因高教育者供過於求,使得高技術者無法進入薪資的金字塔頂端,但仍不難發現,歐洲國家青年工作者仍占了低薪工作族群的大多數,且低技術和青年男性工作者的薪資條件,更有越趨惡化的現象。 三、台灣的福利國家結構與社會支出的國際比較

台灣的勞動與福利體制的建立是在威權時期,但當時的社會福利涵蓋率[2]相當有限,主要是以軍公教人員及少數產業部門(國營事業)的勞工為主。而社會福利涵蓋率要能擴張,前提條件是必須在民主體制的政治條件下(Haggard & Kaufman, 2008)。台灣在民主化之前,社會保障體系主要是為了維持社會穩定性,同時也要配合促進經濟發展的目標。民主化之後,公民社會及反對黨(2000年以前主要為民進黨)開始成為影響、甚至主導社會議題的主要力量之一;在此趨勢之下,社會保障體系的目標不僅要維持社會穩定、避免對經濟發展目標有所損傷,同時也開始成為執政者維持政權合法性的工具,以社會福利改革來回應社會的需求(Peng and Wang, 2008)。換言之,台灣民主化之後的社會保障體系發展,呈現了左支右絀的困境:一方面不希望因為福利體系的建構,而增加企業的生產成本;另一方面,福利體系同時也被執政者拿來作為壓抑社會運動,以及回應社會需求、爭取選民支持和維繫合法性的工具(林萬億,2000;傅立葉,2000)。 1986年民進黨創黨時訂定的「基本綱領」中,提出「公平開放的福利社會」的基本政策立場,以及六項主張:1.建立公平安定的社會體系;2.追求福利國家更高境界;3.實現全民社會安全制度;4.提高勞工保護基準;5.公營事業建立生產民主制;6.疏解人口膨脹壓力。」這有關福利社會的六大主張,可視為民進黨創黨時期對於社會福利國家想像的重要藍圖規劃方向。民主進步黨在成立之初基本上是兩股勢力的合作,分別是代表民主主義的黨外公政會與代表社會進步主義的新潮流。前者強調人民主權與自由民主,後者則是強調社會階級平等,策略上是與農民與勞工等社會弱勢團體的結盟。[3]比較而言,國民黨在勞動與社會政策上,主要是透過尋租方式施惠於某些潛在的政治對抗者,來穩固一個外來政權的統治支配。其結果就是形成了一個結合軍人、公教政府人員,以及國營企業勞工的資源分配聯盟。社會福利僅涵蓋少數特定對象,但給付卻非常慷慨;給付財源則是由具有壟斷地位之產業所產生的利潤,來進行轉移支付(Mares and Carnes, 2009)。 相較於國民黨利用威權與恩庇、軟硬兼施的兩手策略,拉攏地方派系做為其政權的支持基礎,民進黨在成立初期則是透過與進步知識份子以及社會運動的結盟拓展其政治力量。由於兩者的社會連結策略不同,因而也使得民進黨的社會福利政策思維,與國民黨涇渭分明(呂建德,2010: 459)。不過,民進黨在社會福利政策上的主張,倒也並非完全接受民間社運團體的看法。事實上,在1992~1996年之間,民進黨與社運團體的合作達到高峰;不過,在1996年之後,由於民進黨努力朝「全民政黨」方向轉向,因此逐漸與社運團體保持距離。創黨初期較為強調「偏左」的若干重要主張與願景,也因此面臨了修正的壓力;例如:「產業民主」、「追求福利國家更高境界」、「公平分配社會成果,共享社會資源,不再有社會剝削,不再有違反人性的勞動條件」等,都在此時期進行了修正調整。 1990年以後台灣的勞動與社會福利政策發展,不僅在決策上受到更大的重視,同時也開始與選舉產生密切關連,國會在社會政策決策過程中的角色也受到突顯,同時社福政策的實質內容也有突破性的發展。1990年代被稱為是台灣福利國家發展的「黃金年代」,實施了大量的政府干預式社會福利制度(林萬億,2012: 69-72)。舉其熒熒大者,包括擴大中低收入戶生活補助(1994年)、老人津貼(1994年)、老農福利津貼(1995年)、全民健保(1994年)、就業保險(2002年)、兩性工作平等法(2002年)、勞退新制(2004年)以及2007年通過的國民年金,其中多項給付是傾向於普遍性、不分特定對象的福利方案。這項變遷與解嚴後的制度改變有密切關係,同時社會福利政策的發展也因台灣新的制度脈絡而產生不同的決策模式。1987年解嚴、1991年國會全面改選,新的政治制度脈絡提供了社會福利運動團體更多的結盟與衝突的空間,進而形成新的政治行動者權力網絡與組合位置。國民黨政權的社會政策決策空間逐漸被選舉制度、新選出的政治挑戰者以及社會運動團體所限制。不過,2000年第一次政黨輪替後,原先宣稱向弱勢者傾斜的民進黨,卻也必須面對內部對於福利國家發展與內涵不同路線的歧異、當時國會居多數的國民黨,以及全球化經濟整合與當時企業外移中國所引發的勞動市場結構性失業問題。新政府面臨更大的大眾支持赤字問題,使得以追求短期利益的社會福利給付模式,似乎成為社會政策發展的主要模式(陳盈方、呂建德、葉秀珍,2013)。 全民健保與國民年金這兩個重要的社會立法雖然已經通過,但是,在組織體制上,兩者卻呈現了相當大的不同。全民健保是涵蓋全民於單一保險人的體制,儘管納保的保費是根據不同職業別與所得而有所差異;但是,在給付上則是根據個人在醫療上需求,不因繳費多寡或其他社會因素(如性別、族群、職業、年齡等),而有太大的差異,是一個典型「各盡所能,各取所需」的體制。反觀國民年金,則是將原先沒有參加公、農、勞保等社會保險之外約計420萬的國民(25歲以上,未滿65歲)納入,在符合繳費條件後,年金給付金額約為每月8000元。由於這420萬參加國民年金保險的國民主要是以家庭主婦(280萬)、無一定雇主(110萬)、自營作業者(10萬)以及學生為主,屬於經濟弱勢者,繳費能力有限,因而被稱為是「弱勢者之間的相互取暖」。從組織體制的角度來看,全民健保被稱為是「大整合」方案,而國民年金則被稱為是「小整合」方案,前者風險分擔與社會共濟的效果強於後者(林國明,2003;呂建德,2003)。 根據主計總處我國社會安全支出的資料,台灣社會支出佔 GDP的比重,在2000年佔 8.9%, 至2021年為11.1%,二十年間比重大致維持穩定,變化不大,除 2008年為因應金融危機 11.3%為歷年最高外,一般維持在 9.6% 至 9.9% 之間(2010, p.182) 。至於社會支出特性方面,以現金及實物給付形式而論,現金比重歷年皆高於百分之五十,民國97年達 61.2%,98年為53.2%,為歷年最低。實物給付比重也因此達到最高佔 46.8%。兩者大抵都有十個百分點的差距。百分之十的差距尚難以判定其合理性,以下將進行支出內容結構分析以及國際比較以提供討論基礎。

表 1 社會支出各功能別占GD P比例

資料來源:社會支出-行政院主計總處110年社會保障支出統計GDP-中華民國統計資訊網

圖 4 社會支出-依給付型態分 資料來源:社會支出-行政院主計總處110年社會保障支出統計GDP-中華民國統計資訊網

從過去經驗來看,台灣的發展福利體制似乎缺乏能力和經驗對抗全球化過程中衍生新的環境與社會風險,因為政策菁英仍堅持依循傳統的治理模式,並依賴於行政官僚程序和市場機制。行政劃分的階層治理模式,也分化了政府的權力,迫使政府陷入治理危機,且國家忽略了現代風險的相互依賴性和非線性特質,政府的傳統治理模式已不再可行。因此,有必要重新思考台灣福利國家的角色,特別是在勞動與社會政策的思考上,應從過去的線性現代化(linear modernity)[4]模式轉向反身性(reflexive)思考;關心的議題將從物質重分配轉向社會風險,國家介入的模式亦將從所得移轉調整為制度過程;社會政策不應該只是家戶或階級間所得移轉的問題,而是在不同政黨間的論述辯論過程,以及和不同社會單位對話以尋求一個妥協的策略,進而達成社會的凝聚(Yeh and Lue, 2022)。


[1] 2021年-2022年,女性部分工時人數分別為237000人、243000人;女性派遣或臨時性勞工為,2021年為240000人,2022年為233000人(行政院主計總處,2022)。 [2] 社會福利涵蓋率是指全國人口中受社會福利照顧之人數佔全國總人數的比率,也就是社會保障的範圍。 [3] 台灣智庫,《第一次政黨輪替經驗回顧與檢討研究計畫─訪談資料彙編》(未刋稿)。 [4] 線性現代化依賴於成長分配(growth-distribution),物質重分配是藉由階級鬥爭或福利國家的所得移轉,而促進科技化生產和物質重分配是其主要的焦點。物質重分配和所得移轉亦是福利國家傳統介入的方式。

圖 5 台灣福利體制的轉型策略


展望2032年台灣的勞動與社會福利體系,我們認為台灣應由新自由主義取向轉向更強調基本需求取向(basic need approach)和人力發展取向(human development approach),並結合經濟發展和重分配功能。前者強調最低國家介入的角色,重視市場開放和國際競爭,僅給予最窮者最低期限和額度的援助;後兩者則強調政府策略介入功能的重要性,不僅要滿足人們最基本的福利需求,更要重視(青年與婦女)人力資本培養、社會參與和減少不平等的機制。且依循社會投資理論(詳下)的觀點,認為國際競爭需擁有更多民主治理和協商機制,讓人們能對抗全球競爭的風險。再者,國家應發展出長期的治理機制,以避免再發生危機,包括減少貧窮、縮短國內和國際的所得分配、減少長期處於不穩定的就業和生活、重視基本社會人權等。而此次的危機正好提供國家改變策略的契機,並發展一個新架構以朝向維持社會穩定、平等和人權等長期目標。 本文以下討論將聚焦於近來在歐洲與美國所廣泛討論的的社會投資(Social Investment)策略。以歐洲為例,在面臨高齡化社會且正適逢中世代人口轉型期,於此時期勞動力人口居於高峰,過了此時期勞動力人口比例便下降,對於歐盟而言,目前處在重要的人口轉型期,因而許多學者提出不同的概念,企圖解決後工業化社會普遍面臨的問題:人口高齡化、家庭結構轉變等問題。 在金融危機後,歐洲偏左的社會政策學者與知識份子已經逐漸在思考一個不同於強調供給面解除管制新自由主義方案,這個方案被稱為「社會投資型福利國家」。強調福利國家不僅是一種社會消費,同時也是一種社會投資。這個從強調分配面與所得移轉到強調社會服務面與就業創造的典範移轉並不容易,因為必須克服現有既得利益團體的政治抵制。然而,這個轉型如果能夠成功,如同Morel et al. (2012)與Hill(2011)所指出的,將是繼戰後凱因斯主義後重新試圖平衡經濟效率與分配正義的一個新典範。故社會投資的觀點是企圖平衡經濟和社會目標,一方面藉由提升就業水準,以增加福利國家的稅基;另一方面,投資於人力資本的形成,將提升經濟生產力,並創造有品質的勞動條件。在此脈絡下,朝向社會投資典範需從三個政策面向著手,首先,投入人力資本的形成,首重幼童時期的教育和訓練的介入,特別是認知和社會技能。若不同階層的孩童,得以獲得平等接受普及且有品質的教育(初級和高等教育)和訓練機會,將增加孩童未來成為高技術勞工的機會,避免落入貧窮(Esping-Andersen, 2009)。特別是在Bonoli(2012)的研究中已指出,當代就業需求主要以高技術就業為主,低技術工作已大量限縮,透過ALMP提供的短期職業訓練,難以彌平低技術勞工與就業需求間的技術落差問題。而且諸多歐洲國家的ALMP政策,反而不如1950和1960年代提供大量的技術訓練。除了教育介入外,其它公共政策,如傷病給付、優渥的失業保險、職災復建方案、ALMP等,亦可保障個人現行技術的價值。因該等政策可確保個人失業後的謀職過程,可謀合到較佳與符合自己技能的工作。 其次,社會投資策略的第二個政策面向是投入經濟的生產和家庭的再生產領域,以幫助父母平衡工作和家庭。目的在於透過提升女性就業以增加勞動供給,進而促進經濟成長和確保福利國家財政稅基的永續性,並且減少家庭暴露於貧窮的風險和增加生育率。因此,政策介入的面向包括有品質的兒童照顧和優渥的親職假,目的在於即早給予孩童平等的機會和增進認知發展,並促進性別平等(Esping-Andersen, 2009; Morel et al., 2012)。最後,社會投資策略的第三個介入面向是就業關係,目的在於增加生命歷程中的不同就業樣態,以減少個人失業或福利依賴。因此,政策方針並非最大化勞動市場彈性化,而是在生命歷程的轉銜過程中,提供積極的保障和社會介入,以確保非典型就業關係能被排除於就業關係之外。 事實上,朝向社會投資國家的典範,代表國家預算必須增加,但社會支出增加,不必然代表投入到社會投資政策上。台灣在因應歷次危機中大量投入ALMP支出,但其仍著重於短期職業訓練、就業創造等。失業率或許在短期間得以減少,但結果可能只是讓失業者從「貧窮」轉銜到「工作貧窮」,低薪和低品質的工作增加,反而深化所得不平等,長期而言,並無法在全球經濟中維持競爭力。長遠來說,增加國家預算投入社會投資策略,並提升國家介入社會投資策略上的角色,以及維持傳統福利國家提供社會保障的功能確有其必要性。雖然在後疫情時代,國家赤字攀升限縮了國家財政能力,但卻也是一個契機讓國家重新思考支出運用的面向,更應將社會支出花費在具社會投資導向的政策上,進而方能獲取生產性和經濟性的效能。當然,典範移轉往往是透過漸進式改革而來的,或許我們可以透過在現行的制度上,加層化(layering)新的社會政策,以使現行制度漸漸朝向社會投資的典範發展(Morel et al., 2012)。 簡單來說,社會投資國家的論述在於回應高齡化社會與知識經濟中的社會政策治理問題。傳統的社會政策著重於老年世代,資源配置出現嚴重傾斜。工業國家卻面臨貧窮與不均攀升趨勢,這與勞動市場與家庭結構密切關聯。低薪與不穩定就業影響家庭所得水平及其穩定性。兒童貧窮來自父母勞動收入中斷、減少與起伏變動。更重要的,面對未來新的知識經濟競爭,需要培育人力新的知識與能力肆應新勞動市場需求。 傳統社會政策的支出屬於消費性、補償性質,對於因應未來的新風險,應將社會支出導向投資性,培植新生勞動力所智能。社會投資國家在社會支出的原則應更注重預防性而非補償性。當前的社會保障制度主要花費在老年人,新的社會政策應投資於兒童婦女與青年(Palier, 2006)。歐洲「社會投資國家」概念的出現,是用以改革傳統福利國家。因為福利國家建立之初的社會條件已全然改變。當今世界環境充斥著不確定性,建立在外部風險基礎上的福利制度開始瓦解,使得積極福利(positive welfare)政策的發展取代傳統福利國家,轉變為「社會投資國家」,重新檢討強調結果平等的傳統舊型福利國家。由於傳統福利國家強調重分配的設計,並且以老人與年金為主體,可能會不利於青年世代以及婦女就業。倘若在21世紀福利國家仍要繼續維持,必須改革採以青年與女性為主體。因此,社會投資的觀點是試圖平衡經濟和社會目標,一方面藉由提升就業水準,增加福利國家的稅基;另一方面,投資於人力資本的形成,將提升經濟生產力,並創造有品質的勞動條件。在此脈絡下,朝向社會投資典範需從三個政策面向著手,首先,投入人力資本的形成,首重幼童時期的教育和訓練的介入,特別是認知和社會技能。若不同階層的孩童,得以獲得平等接受普及且有品質的教育(初級和高等教育)和訓練機會,將增加孩童未來成為高技術勞工的機會,避免落入貧窮(Esping-Andersen, 2009)。其次,社會投資策略的第二個政策面向是投入經濟的生產和家庭的再生產領域,以幫助父母平衡工作和家庭。目的在於透過提升女性就業以增加勞動供給,進而促進經濟成長和確保福利國家財政稅基的永續性,並且減少家庭暴露於貧窮的風險和增加生育率。因此,政策介入的面向包括有品質的兒童照顧和優渥的親職假,目的在於即早給予孩童平等的機會和增進認知發展,並促進性別平等(Esping-Andersen, 2009; Morel et al., 2012)。最後,社會投資策略的第三個介入面向是就業關係,目的在於增加生命歷程中的不同就業樣態,以減少個人失業或福利依賴。因此,政策方針並非最大化勞動市場彈性化,而是在生命歷程的轉銜過程中,提供積極的保障和社會介入,以確保非典型就業關係能被排除於就業關係之外。

圖 6 社會投資政策的正向循環

對於失業措施試圖培訓長期失業的中高齡勞工,亦應倡導預防性,注重童年貧窮議題。就長期而言,減少兒童貧困,防止社會排除,較好的作法是提供良好的優質幼兒教育,以及確保訓練精良、熟練與靈活的勞動力。提供所有家庭基本所得保障是根本措施,發展公共兒童早期教育,促進就學準備,使人們無論是在學與離校後皆適應性和靈活性,所需要的特性知識型和服務經濟。擴充對老年與身心障礙的公共服務,有助於提高婦女的勞動參與和性別平等。提供兒童早期教育和保健等服務,亦可為婦女創造就業機會,也讓有幼兒的母親得以從事有酬工作,使工作和家庭生活能夠平衡。簡單來說,社會投資策略包括: (1)教育政策 (2)社會福利政策:從所得移轉轉向服務為基礎,以長期照護與兒童照顧為雙核心。 (3)職業訓練與積極勞動市場政策:提高女性雨中高齡勞工勞動市場參與率。

四、政策主張


方案一:新幸福家庭政策(對象:中產階級)

本方案按政策議題共區分為七大項目,在每一項目之下依照政策執行難易程度分為三個階段,分別為短程、中程與長程目標。根據台灣智庫勞動與社會安全研究小組的提議,關於少子女化對策議題的決議是建立非營利且普及化之兒童托育體系,其次是均衡家庭與工作的負擔(包括規劃育嬰留職津貼與親職假)。這些政策對象基本上都是針對在勞動市場上工作的職業婦女,短程目標包括:建立社會住宅,擴大公共托育體系、改善產假及親職假政策、營造友善家庭之職場環境。中程目標的政策對象擴及到其他不在勞動市場中的婦女,具體策略是:針對育兒家庭的經濟支持,包括發放育兒津貼與租稅減免。長程目標是建立友善育兒家庭與兩性平等共治的制度環境,具體措施包括:健全生育保健支持體系、健全兒童保護體系以及改善婚姻機會和提倡子女公共財價值。 在此強調政府在第一階段補助已在勞動市場工作的女性,但若只補貼去勞動市場工作的女性而不補助在家帶小孩的家庭主婦,則恐怕會形成更大的貧富差距或者造成「兒童照顧者」(或母職)的無償化。但若要在第一階段形成政策的良性循環,應鎖定補助對象為正式進入勞動市場的婦女。在這裡我們希望帶入的觀念是「一個在家裡照顧自己小孩的母親,也算進入保母管理系統裡」,換言之,在家裡照顧自己的小孩也是正式勞動市場裡的一個工作。我們希望能向社會大眾傳遞一項價值:「照顧者」這個角色並非女人的天職,而應被認知為一個勞動的工作。我們在中程階段所建議的育兒津貼不僅具有減輕育兒家庭經濟負擔的功能,同時也具有社會承認「愛的勞動」的價值,並予以有酬化。 此一政策良性循環機制與邏輯如下: 「減輕養育子女照顧負擔」→「婦女就業率提高」→「社會生產部門(服務業)的產值提高」→「政府稅金提高」→「回歸至對子女照顧的社會投資」 不過,我們也必須指出,從先進國家的例子,我們發現沒有任何「單一」措施可以改善家庭環境、促使生育率止跌回穩,故建議雖分為三個階段,但前述措施皆會同時進行,藉由研究的短、中、長程目標,希望可以讓家庭功能完善、降低家庭育兒壓力,10年後總生育率突破1.3,至2032年女性勞動參與率從目前的約52%提高到60% 就總體層次而言,女性就業將會有助於福利國家的永續發展。在傳統福利國家以及相關理論中,大多把女性當作產業預備軍的角色,但社會投資政策典範賦予女性成為維持福利國家永續的核心角色。一般而言,福利國家的運作前提是建立在世代契約的基礎上。國家的福利支出與服務需要穩定的勞動力人口支撐,因此隨著中高齡退休人口大幅增加,加上少子女化趨勢,以致負擔稅負的勞動人口減少,福利國家的永續性將會受到嚴峻的挑戰。為緩和人口結構變化所造成的勞動力短缺問題,提升女性就業率成為解決勞動力不足的方法之一,女性進入勞動市場可以提高人力資本、生產力及薪資水準,對國家經濟發展有正面影響。為了維持福利國家的存續,就必須依賴女性進入勞動市場成為福利國家的支撐者,越多人進入勞動市場即代表著生產性勞動者以及納稅人口越多;同時,必須藉此提高生育率,以維持世代之間的人口均衡,否則將會造成福利國家制度基礎的動搖(Esping-Andersen, 2002a; Castles, 2004)。因此,積極鼓勵女性投入勞動市場,並減輕女性進入勞動市場的障礙尤為重要。

雖然女性就業已經成為當代社會經濟發展的重要議題以及政策核心,但是台灣的女性勞動參與率一直以來卻呈現相對較低的情況。台灣目前對於女性就業的研究不僅是相當缺乏,少數的女性勞動參與的研究也都只著重於台灣經驗的研究,如呂玉瑕(2006, 2009)著重於個人層次的策略性選擇,探討台灣家庭企業内女主人勞動參與選擇的影響因素;而黃芳玫等人(2009)則是以結構層次取向為主,以縱貫性分析探討影響影響台灣女性就業的結構性因素為何(呂玉瑕, 2006, 2009; 黃芳玫 et al., 2009)。女性就業的議題在當代社會經濟轉型越來越重要。


圖 7 各國1970-2020年女性勞動參與率 資料來源:OECD Employment Outlook 1996-2019、OECD Labour Force Statistics 1999、OECD.Stat、中華民國統計資料庫。

就如同Colin Crouch所指出的,在當代西方福利國家中,一個很重要的社會經濟結構性轉變即是女性的性別角色正在轉變(Crouch, 1999; Daly, 2000a)。女性接受正式教育的比例增加,大學的入學率與畢業率的提升使女性更傾向對職場經驗累積與人力資本投資付出更多時間(Crouch, 1999; Daly, 2000a; Del Boca et al., 2008)。1970年代開始,女性與男性教育程度的落差縮小,更傾向對職場經驗累積與人力資本進行投資並也反映在其職業階層與收入(Crouch, 1999; Del Boca et al., 2008)。一個很顯著的現象即是女性就業開始逐漸地提升。根據經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)的統計資料,圖8為各國1970-2020年女性勞動參與率變化。以北歐國家為主的社會民主福立體制國家,在1970年代後工業社會的結構轉型中,採取了擴大公部門服務的就業機會的方式,讓女性進入勞動市場,同時為了解決勞動市場中的女性可能面臨的工作與照顧責任的平衡問題,更是透過國家開辦許多家庭政策,包括兒童照顧政策、(有薪的)育嬰假等等(Huber et al., 2001; Bonoli, 2013)。圖8檢視丹麥與瑞典的資料顯示,1970年女性勞動參與率分別為52.3%及58.3%,值得注意的是,兩國的女性勞動參與率在1980年急遽上升至70.8及73.3%。家庭政策的擴張形成Paul Pierson所謂的政策回饋(policy feedback)與報酬遞增效應(increasing return),促進大量女性進入勞動市場。同時越來越多女性勞動者對於工作與家庭平衡政策的需求增加,就會更進一步促進國家在選民的要求下有誘因擴張家庭政策(Huber et al., 2001; Lewis, 2009; Morgan, 2012)。因而自1980年代之後,北歐福利國家的女性勞動參與率有明顯的提升,相較於其他福利國家體制而言為最高,並且在各年資料皆顯示丹麥與瑞典的女性勞動參與率都維持在較高的水平。

圖 8 各國2020年女性年齡別(20-59歲)勞動參與率 資料來源:International Labour Organization [ILOSTAT]。

表 2 、政策目標與建議


方案二:反對勞動派遣, 終結工作貧窮(勞動政策) 台灣的勞動條件存在著逐年鬆綁的趨勢,無論是資方團體所提出的「勞動市場彈性化」,或是變形工時,包括其他關於解雇、資遣費等勞基法的相關討論與修正,都是一種將勞動市場去管制化的政策看法。有關「放寬工時彈性使企業人力資源有效運用」、「放寬工時限制,排除企業人力資源運用困擾,促進婦女就業」結論,都存在著勞動市場去管制化的傾向。類似的論點也可以在最近關於基本工資調升的辯論中發現。 隨著勞動三法的修正,可預期未來「由下而上」的工會協商機制,將會取代傳統「由上而下」的工會。勞動三法修正案希望扶植可跨區域的「企業工會」,其立意雖佳,但更需要考量到這樣的改革將產生兩個值得思索的議題。首先是目前基層工會是否足以發揮影響力,與各自的雇主進行協商,這是值得商確的。其次,目前的聯合性工會是否會因為基層會員工會的脫離而力量式微,因為會員工會本身的集體力量便足以與資方抗衡無須其他團體的協助,參與聯合性組織的誘因減少,其力量將會受到影響。況且這樣的發展趨勢將導致原本勞動條件就很差的非典型僱用勞工落入比目前更不利的地位。 就非典型就業者的勞動保障權益來看,由於台灣一般工會傾向於將非典型就業者排除在其保障對象之外,這也間接造成非典型就業者在權益受損時,無法藉由組織化的團體表達其政策偏好及利益。根據勞動部2020年部分工時勞工就業實況調查報告顯示,部分時間工作者分布多為學生占29.4%、家庭主婦(夫)22.6%、退休後再工作者9%、準備升學或考試者3.5%、等待服役中0.8%。上述資料顯示,部分工時工作者多為無求職經驗或職場經驗不足者,再加上無有力組織及有效法令給予保護,經常造成部分時間工作者面臨就業陷阱,故若要解決其問題除了政府保障外,各類工會也應重新正視到非典型就業者權益問題。 值得注意的是,勞工團體普遍認為台灣勞工的保障已經很少,如果必須要加上「彈性化」的命題,其背後必須還是要有基本的勞動條件保障,例如:就業保障、工資、工作時間、休假、退休金等勞基法的相關規定都是要具備的。特別是彈性化之後衍生出的「非典型就業」型態,此類型勞工在缺乏基礎勞動保障,再加上沒有工會組織與資方談判的情況下,容易成為放寬勞動保障後的最大犧牲者。 方案三:建構基礎國民年金(對象:經濟弱勢高齡者與家庭主婦) 1. 國民年金所涵蓋的人口群,繳費能力不足。目前台灣國民年金體系涵蓋人口主要是以沒有勞工保險、農民保險和軍公教保險的人口群,也就是被排除於勞動市場之外的人口群。相較之下,他們保費繳納能力就受到質疑。與台灣社會保險體系類似的南韓,就面臨了這樣的問題。南韓國民年金體系,以個人名義加入國民年金體系的人口群有54.32%的人,無法繳納保費。未來台灣國民年金體系開辦之後,如果政府無法有效地解決此一問題,將會在財務和個人老年經濟保障上面臨相當大的問題。 2. 社會保險最主要的精神為:「透過強制性的風險分擔機制,以集體方式解決個人生命歷程中的社會風險。」也就是說,所有人都應強制參加同一社會保險體系,就像目前台灣民眾滿意度最高的全民健康保險。如果社會保險僅涵蓋特定風險的人口群,就像是台灣早先的軍公教保險一樣僅有涵蓋特定對象,將會造成不同職業別的區隔,不利於台灣的社會團結。 表 3 、臺灣各類年金體系涵蓋率

資料來源:勞工保險、農民健康保險、國民年金-勞動部勞工保險局110年統計年報、公教人員保險-臺灣銀行111年版公教人員保險統計

3. 由不同社會保險體系涵蓋社會不同人口群,除了會造成社會團結的問題之外,還會形成不平等的問題,加遽了M型社會的形成。根據勞委會和勞保局所提供的資料,再加上我們的計算,大約僅有49.52%的人口群可以領取到第二層年金,剩下的人口群無法領取到第二層年金的的人口群不論是參與國民年金或者是勞工保險或是農民保險,都僅僅依賴不到10000元的年金給付過生活。而2021年台灣低收入戶資格為臺灣省14,230元,台北市18,682元,高雄市14,419元(衛福部社會救助與社工司,2021)。換句話說,未來台灣可能形成國外學者所稱的二分之一甚至是三分之二社會,也就是說可能有超過二分之一的退休老人會生活在貧窮線之下。 最後,就社會福利支出占GDP比率的國際比較來說,2021年我國約11%,較日本(24.9%)、英國(22.1%)、德國(27.6%)、法國(32.7%)為低。另一方面,賦稅負擔(含社會安全捐)占GDP比率,我國約17%,則遠較英、德、法國(35%以上)為低。以政府政策的重分配效果來分析,超過九成以上都是社會福利的貢獻。其對於減少貧窮率有相當的效果,但對於近貧家戶乃至於中層階級的影響就非常有限。 綜合所得稅的有效稅率降低,使得上層階級受益最大。

圖 9 1981-2021年民主轉型、兩岸經貿開放與勞資所得份額變化 資料來源:中華民國統計資訊網國民所得及經濟成長統計資料庫(轉引自:吳啟禎,2023)

圖 10 2021年臺灣與OECD國家社會政策支出占GDP比率

資料來源:臺灣-行政院主計總處110年社會保障支出統計;各國-OECD.Stat(轉引自:吳啟禎,2023) 註:以下無2021年資料者,括弧內為最近可得資料年份:Australia (2019), Canada (2020), Costa Rica (2020), Japan (2020), and Mexico (2019)

圖 11 2020/2021年,台灣與所有OECD國家稅收(含社會安全捐)佔GDP比率之比較

資料來源:(轉引自:吳啟禎,2023) 本文主張一方面政府應全面檢討現行稅制,刪除不必要的租稅減免;也需要從長計議,推動健全稅制的改革。另方面,對於有工作能力者,則應重視基本工資調整的合理化,並透過薪資稅額扣抵(earned income tax credit)以減輕中、低所得者的稅負。為因應台灣經濟轉型與老化社會需要,有必要規劃2032年台灣社會福利支出占GDP比率由目前11.1%增加至20-25%時的社會福利發展藍圖,並提出適當財源籌措方案。 1.青年:針對即將結婚的年輕夫婦發放20萬(每位)的結婚紅包津貼 2.兒童: (1)育兒津貼提高至每月10000元;生育第二與第三胎家庭,每胎發給20萬元生育津貼。 (2)效法德國托育促進法,訂定0-2歲公共托育專法,三歲以下嬰幼兒托育參 與率提高至35%。

3.中高齡勞工: (1)中高齡勞工就業率逐年提高至70% (2)結合科技部與產業 加速鼓勵並研發中高齡勞動輔具 改善職場工作環境 4.移民政策: (1)2032年移民占台灣總勞動力1100萬約10%比率 (2)針對藍領技術工移工賦予永久居留權利,從馬來西亞與印度爭取專業白領移民 (3)大學留學生引進以港澳馬越為主要爭取目標對象 5.勞保年金政策: 1退休年齡逐步延後至68歲 2.引進名目帳戶制,合併勞退新制與勞保基金。立法自2030年啟動勞保改革方案(降低替代率與保費提升案)。 6.勞動政策: 制訂派遣勞動保護專法 7.住宅政策: 1.持續推進社會住宅興建,2032年占全國總住房供給至15% 2.提高包租代管比率(20%),以租金補貼為主要政策槓桿,完善租屋者權益與品質保障 8.所需財源估算: 為因應台灣經濟轉型與老化社會需要,有必要規劃2032年台灣社會福利支出占GDP比率。社會支出由目前11.1%增加至20-25%時的社會福利發展藍圖,並提出適當財源籌措方案。 9.結論 展望2032年台灣的勞動與社會政策,我們的基本藍圖是一個高平等與高生產力的社會。所謂的高平等指的是在各類基本社會服務與資源的平等化,其效果是公民普遍生活水準與品質的提高。而為了支持這一個高生活水準與平等的環境,需要相應具有高生產力與國際競爭力的經濟體系。我們相信,在社會投資策略的制度設計之下,兩者間能夠產生某種良性的正面回饋,相互互補。一方面,高平等社會提供了高生產力知識經濟與產業體系所需要的社會信賴與創造力,另一方面,高生產力知識經濟體系能夠支持高平等社會所需要的勞力與服務。


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附錄


圖A 1 2021年整體就業率 – 年齡組區分 資料來源:臺灣 - 111年人力資源調查統計,各國 - OECD.Stat 附註:各年齡層資料以千人計,總計有捨入誤差


圖A 2 2021年女性就業率 – 年齡組區分 資料來源:臺灣 - 111年人力資源調查統計,各國 - OECD.Stat

附註:各年齡層資料以千人計,總計有捨入誤差


圖A 3 整體就業率 – 55 至 64 歲 資料來源:臺灣 - 111年人力資源調查統計,各國 - OECD.Stat

附註:各年齡層資料以千人計,總計有捨入誤差


圖A 4 整體就業率 – 65歲以上 資料來源:臺灣 - 111年人力資源調查統計,各國 - OECD.Stat

附註:各年齡層資料以千人計,總計有捨入誤差


圖A 5 女性就業率 – 55 至 64 歲 資料來源:臺灣 - 111年人力資源調查統計,各國 - OECD.Stat

附註:各年齡層資料以千人計,總計有捨入誤差


圖A 6 女性就業率 – 65歲以上 資料來源:臺灣 - 111年人力資源調查統計,各國 - OECD.Stat

附註:各年齡層資料以千人計,總計有捨入誤差


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