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美日貿易談判的光與影

  • 台灣智庫
  • May 1
  • 6 min read

黃宏吉/台灣智庫研究員


圖片來源:日本內閣官房官網
圖片來源:日本內閣官房官網

美國與日本的貿易談判4月16日於白宮舉行,川普總統意外現身,一時打亂日本代表團的談判節奏,日本媒體稱呼這是「川普流」的談判手法。針對此次日本談判代表團的組成,石破茂首相刻意啟用起用心腹、經濟再生擔當大臣赤澤亮正。赤澤的選區和石破一樣在鳥取縣,東京大學法學部畢業後,進入運輸省(現為國土交通省)服務,並在美國康乃爾大學取得企管碩士,2005年首次當選眾議員,曾擔任內閣府副大臣與財務副大臣。赤澤在白宮談判時,特地戴上MAGA帽,以拉近與川普總統的距離。然而這樣的行為也引起在野黨的指責,曾擔任首相的現任立憲民主黨代表野田佳彥更以「朝貢外交」嚴詞批判。


川普對日談判設定軍費攤派、汽車進口、貿易逆差三大主軸


根據《朝日新聞》報導,川普總統在會談中提出三大談判議題,一是駐日美軍的費用負擔問題,二是美國汽車的進口問題,三是美國與日本的巨額貿易逆差問題。對於川普總統提出的駐日美軍費用問題,石破茂首相在國會答詢時,重申經貿談判與安保問題脫鈎的立場。然而證諸歷史,美日貿易談判很難不被政治與安保問題左右,最典型的例子是1969到1971年的美日紡織品談判。佐藤榮作首相急於促成沖繩群島回歸日本,因此在紡織品出口設限問題上,很難拒絕美方的要求,當時佐藤內閣的通商產業大臣是田中角榮(1972年在佐藤之後繼任首相),而田中正是石破茂的政壇導師,因此石破茂對這段歷史自然知之甚詳。


日本與美國之間的貿易摩擦與談判由來已久。為打破德川幕府的鎖國政策,1853年美國海軍准將培里(Matthew Calbraith Perry)率領東印度艦隊進入江戶灣,史稱「黑船來航」。德川幕府迫於壓力,於翌年簽訂《日美和親條約》(Convention of Kanagawa),開放下田與箱館兩港,開啟日美之間的貿易通商。1858年兩國訂定《日美修好通商條約》,日方再開放神奈川、長崎、新潟、兵庫等四個港口。當時的德川幕府對國際貿易談判沒有概念,因此不但應美方要求給予最惠國待遇,同時也讓出關稅自主權,一直到1911年才由明治政府加以改定。


二戰後的美日貿易談判歷程,可以說見證了戰後日本從輕工業到重工業的產業發展軌跡,其中通商產業省(MITI)扮演關鍵角色。日本作家城山三郎在1975年的小說《官僚之夏》(2009年TBS電視台改編為連續劇)以1950到70年代為背景,描寫通產省的官僚如何制定產業政策促進經濟成長,以及在保護國內產業發展與開放國內市場之間的兩難處境。


1965年以後日本對美貿易開始出現順差,美國要求日本減少紡織品出口、同時增加美國工業產品進口的壓力逐年增加。當時的通產省內部分為「國內產業派」與「國際通商派」,國內產業派主張以關稅及進口限額來保護新興產業,國際通商派主張適度開放市場,以增強日本廠商的國際競爭力。兩派勢力消長除了受到通產大臣更迭的影響之外,也取決於不同總理的內外政治權衡。從池田勇人到佐藤榮作,如何抵抗美國不斷要求開放市場的壓力、同時維繫強固的美日同盟,無疑是施政的首要之務。


二戰後美日談判的三個階段


根據日本關西大學教授河崎信樹2014年的研究,二戰後的美日貿易談判主要分為三個階段:第一階段自1970年代至1980年代,談判焦點在日本特定出口產品大舉攻佔美國市場、以及日本對美國進口產品的設限問題,為安撫美國政府,日本政府採取的是「輸出自主規制」(Voluntary Export Restraint, VER)措施,並逐步開放國內市場。


第二階段集中在1980年代,談判焦點是美日貿易失衡的結構性問題,當時雷根政府設定的主要談判目標,是促使日本消除貿易障礙、推動貿易自由化、以及增加對美國產品的進口,如果日本不願採取具體措施,美國政府將以貿易保護措施作為籌碼,迫使日本就範。1985年1月雷根總統與中曾根康弘首相會談後,美日兩國官員開始進行一系列的「市場導向部門篩選」(Market Oriented Sector Selective, MOSS)談判,美國要求日本設定具體目標擴大對通訊、電子、醫療等產品的進口,並進行結構性經濟改革。


1990年代是第三階段,隨著日本泡沫經濟的崩壞、中國經濟的崛起、以及奉新自由經濟主義為圭臬的柯林頓政府主政,美日貿易摩擦大幅降低。柯林頓政府基本上不將經常帳貿易赤字視為問題,轉而強調資本帳與金融帳,這也反映美國產業結構的轉變。根據河崎教授的統計,美國製造業附加價值佔GDP的比重,從1955年(接近30%)起即逐年下降,1960和70年代雖仍超過20%,到1990年代後期已低於15%。另一方面,美國金融業附加價值佔GDP的比重逐年上升,在1980年代中期首度超過製造業,2000年以後更超過20%。


1980年代以後,汽車產業取代鋼鐵產業,成為美日貿易談判的最重要議題,跨越雷根、老布希與柯林頓政府。日本汽車在美國的市佔率,由1978年的18%,上升至1980年的26%,日本並超越美國成為世界第一大汽車生產國。同年福特汽車與「美國汽車工人聯合會」(UAW)共同向「美國國際貿易委員會」(ITC)提出控告,要求基於「美國貿易法第201條」(Section 201 of Trade Act of 1974),對日本汽車進口設限。


自1981年起,日本開始對出口至美國的汽車進行輸出自主規制(VER),1981年為168萬輛,之後逐年調整,1993年為165萬輛。在此同時,在美國的壓力下,日本汽車大廠開始前往美國投資設廠,首先是1982年本田汽車在俄亥俄州設廠,1984年豐田汽車與美國通用汽車在加州合資設廠,日本對美汽車出口量逐年開始下降,也導致VER在1994年廢除。2024年日本出口美國汽車甚至已降到137.6萬輛。


貿易談判是多項議題的包裹式談判


對美國而言,美日貿易談判本來就是結合多項議題的包裹式談判,對川普政府而言更是如此,包括關稅、非關稅障礙、安全保障等一籃子議題。至於什麼是「非關稅障礙」,川普總統4月20日在Truth Social的推文寫得很清楚,涵蓋匯率操縱、進出口稅制、傾銷、政府補貼、農業標準、技術標準、智慧財產權盜竊、洗產地等八大障礙,其中匯率操縱是首要問題。4月23日川普總統再次公開批評中國與日本刻意壓低幣值,24日美國財政部長貝森特(Scott Bessent)與日本財務大臣加藤勝信在華盛頓舉行會談,雖然貝森特會前強調美國不會針對日圓設定匯率目標,但是可以預期日本仍將面對美國要求日圓升值的壓力。


在安全保障問題上,除了增加駐日美軍的費用負擔之外,美國更關切的是同盟國日本是否願意承擔更多的防衛責任,尤其在台海問題上。雖然石破茂一再主張經貿與安保脫鈎,但是川普總統的立場並非如此。石破茂在2024年8月訪台時,被問到「台灣有事」之際日本如何因應時閃爍其詞,認為日本不應該表態。岩屋毅外相今年一月訪問中國時,更玩起文字遊戲,將「台灣有事日本有事」改為「台灣無事」。然而,在美日同盟架構下,日本無法迴避萬一美中開戰時將如何自處的問題,也就是日本有沒有決心站在前線與美軍併肩作戰,還是因畏懼中國反擊而退居二線後勤支援。


戰後台灣經濟發展的軌跡與日本亦步亦趨,因此美日貿易談判的演變歷程,其實某種程度上也是美台貿易談判的歷史寫照。日本目前所面對的關稅、匯率、其他非關稅障礙、安全保障的川普式包裹談判,正是台灣目前面對的談判處境。除此之外,日本在談判團隊的組成、談判議題的篩選、與談判桌以外尋求建立私人情誼的作法,也有諸多值得台灣借鏡之處。對台灣政府而言。除了密切關切美日貿易談判的進程之外,亦可尋求與日本在談判議題設定、資訊共享與人才訓練的合作。


作者是台灣智庫博士後研究員


全文轉自台灣智庫思想坦克論壇


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