美日貿易談判的光與影

黃宏吉／台灣智庫研究員

圖片來源：日本內閣官房官網

美國與日本的貿易談判4月16日於白宮舉行，川普總統意外現身，一時打亂日本代表團的談判節奏，日本媒體稱呼這是「川普流」的談判手法。針對此次日本談判代表團的組成，石破茂首相刻意啟用起用心腹、經濟再生擔當大臣赤澤亮正。赤澤的選區和石破一樣在鳥取縣，東京大學法學部畢業後，進入運輸省（現為國土交通省）服務，並在美國康乃爾大學取得企管碩士，2005年首次當選眾議員，曾擔任內閣府副大臣與財務副大臣。赤澤在白宮談判時，特地戴上MAGA帽，以拉近與川普總統的距離。然而這樣的行為也引起在野黨的指責，曾擔任首相的現任立憲民主黨代表野田佳彥更以「朝貢外交」嚴詞批判。

川普對日談判設定軍費攤派、汽車進口、貿易逆差三大主軸

根據《朝日新聞》報導，川普總統在會談中提出三大談判議題，一是駐日美軍的費用負擔問題，二是美國汽車的進口問題，三是美國與日本的巨額貿易逆差問題。對於川普總統提出的駐日美軍費用問題，石破茂首相在國會答詢時，重申經貿談判與安保問題脫鈎的立場。然而證諸歷史，美日貿易談判很難不被政治與安保問題左右，最典型的例子是1969到1971年的美日紡織品談判。佐藤榮作首相急於促成沖繩群島回歸日本，因此在紡織品出口設限問題上，很難拒絕美方的要求，當時佐藤內閣的通商產業大臣是田中角榮（1972年在佐藤之後繼任首相），而田中正是石破茂的政壇導師，因此石破茂對這段歷史自然知之甚詳。

日本與美國之間的貿易摩擦與談判由來已久。為打破德川幕府的鎖國政策，1853年美國海軍准將培里（Matthew Calbraith Perry）率領東印度艦隊進入江戶灣，史稱「黑船來航」。德川幕府迫於壓力，於翌年簽訂《日美和親條約》（Convention of Kanagawa），開放下田與箱館兩港，開啟日美之間的貿易通商。1858年兩國訂定《日美修好通商條約》，日方再開放神奈川、長崎、新潟、兵庫等四個港口。當時的德川幕府對國際貿易談判沒有概念，因此不但應美方要求給予最惠國待遇，同時也讓出關稅自主權，一直到1911年才由明治政府加以改定。

二戰後的美日貿易談判歷程，可以說見證了戰後日本從輕工業到重工業的產業發展軌跡，其中通商產業省（MITI）扮演關鍵角色。日本作家城山三郎在1975年的小說《官僚之夏》（2009年TBS電視台改編為連續劇）以1950到70年代為背景，描寫通產省的官僚如何制定產業政策促進經濟成長，以及在保護國內產業發展與開放國內市場之間的兩難處境。

1965年以後日本對美貿易開始出現順差，美國要求日本減少紡織品出口、同時增加美國工業產品進口的壓力逐年增加。當時的通產省內部分為「國內產業派」與「國際通商派」，國內產業派主張以關稅及進口限額來保護新興產業，國際通商派主張適度開放市場，以增強日本廠商的國際競爭力。兩派勢力消長除了受到通產大臣更迭的影響之外，也取決於不同總理的內外政治權衡。從池田勇人到佐藤榮作，如何抵抗美國不斷要求開放市場的壓力、同時維繫強固的美日同盟，無疑是施政的首要之務。

二戰後美日談判的三個階段

根據日本關西大學教授河崎信樹2014年的研究，二戰後的美日貿易談判主要分為三個階段：第一階段自1970年代至1980年代，談判焦點在日本特定出口產品大舉攻佔美國市場、以及日本對美國進口產品的設限問題，為安撫美國政府，日本政府採取的是「輸出自主規制」（Voluntary Export Restraint, VER）措施，並逐步開放國內市場。

第二階段集中在1980年代，談判焦點是美日貿易失衡的結構性問題，當時雷根政府設定的主要談判目標，是促使日本消除貿易障礙、推動貿易自由化、以及增加對美國產品的進口，如果日本不願採取具體措施，美國政府將以貿易保護措施作為籌碼，迫使日本就範。1985年1月雷根總統與中曾根康弘首相會談後，美日兩國官員開始進行一系列的「市場導向部門篩選」（Market Oriented Sector Selective, MOSS）談判，美國要求日本設定具體目標擴大對通訊、電子、醫療等產品的進口，並進行結構性經濟改革。

1990年代是第三階段，隨著日本泡沫經濟的崩壞、中國經濟的崛起、以及奉新自由經濟主義為圭臬的柯林頓政府主政，美日貿易摩擦大幅降低。柯林頓政府基本上不將經常帳貿易赤字視為問題，轉而強調資本帳與金融帳，這也反映美國產業結構的轉變。根據河崎教授的統計，美國製造業附加價值佔GDP的比重，從1955年（接近30%）起即逐年下降，1960和70年代雖仍超過20%，到1990年代後期已低於15%。另一方面，美國金融業附加價值佔GDP的比重逐年上升，在1980年代中期首度超過製造業，2000年以後更超過20%。

1980年代以後，汽車產業取代鋼鐵產業，成為美日貿易談判的最重要議題，跨越雷根、老布希與柯林頓政府。日本汽車在美國的市佔率，由1978年的18%，上升至1980年的26%，日本並超越美國成為世界第一大汽車生產國。同年福特汽車與「美國汽車工人聯合會」（UAW）共同向「美國國際貿易委員會」（ITC）提出控告，要求基於「美國貿易法第201條」（Section 201 of Trade Act of 1974），對日本汽車進口設限。

自1981年起，日本開始對出口至美國的汽車進行輸出自主規制（VER），1981年為168萬輛，之後逐年調整，1993年為165萬輛。在此同時，在美國的壓力下，日本汽車大廠開始前往美國投資設廠，首先是1982年本田汽車在俄亥俄州設廠，1984年豐田汽車與美國通用汽車在加州合資設廠，日本對美汽車出口量逐年開始下降，也導致VER在1994年廢除。2024年日本出口美國汽車甚至已降到137.6萬輛。

貿易談判是多項議題的包裹式談判

對美國而言，美日貿易談判本來就是結合多項議題的包裹式談判，對川普政府而言更是如此，包括關稅、非關稅障礙、安全保障等一籃子議題。至於什麼是「非關稅障礙」，川普總統4月20日在Truth Social的推文寫得很清楚，涵蓋匯率操縱、進出口稅制、傾銷、政府補貼、農業標準、技術標準、智慧財產權盜竊、洗產地等八大障礙，其中匯率操縱是首要問題。4月23日川普總統再次公開批評中國與日本刻意壓低幣值，24日美國財政部長貝森特（Scott Bessent）與日本財務大臣加藤勝信在華盛頓舉行會談，雖然貝森特會前強調美國不會針對日圓設定匯率目標，但是可以預期日本仍將面對美國要求日圓升值的壓力。

在安全保障問題上，除了增加駐日美軍的費用負擔之外，美國更關切的是同盟國日本是否願意承擔更多的防衛責任，尤其在台海問題上。雖然石破茂一再主張經貿與安保脫鈎，但是川普總統的立場並非如此。石破茂在2024年8月訪台時，被問到「台灣有事」之際日本如何因應時閃爍其詞，認為日本不應該表態。岩屋毅外相今年一月訪問中國時，更玩起文字遊戲，將「台灣有事日本有事」改為「台灣無事」。然而，在美日同盟架構下，日本無法迴避萬一美中開戰時將如何自處的問題，也就是日本有沒有決心站在前線與美軍併肩作戰，還是因畏懼中國反擊而退居二線後勤支援。

戰後台灣經濟發展的軌跡與日本亦步亦趨，因此美日貿易談判的演變歷程，其實某種程度上也是美台貿易談判的歷史寫照。日本目前所面對的關稅、匯率、其他非關稅障礙、安全保障的川普式包裹談判，正是台灣目前面對的談判處境。除此之外，日本在談判團隊的組成、談判議題的篩選、與談判桌以外尋求建立私人情誼的作法，也有諸多值得台灣借鏡之處。對台灣政府而言。除了密切關切美日貿易談判的進程之外，亦可尋求與日本在談判議題設定、資訊共享與人才訓練的合作。

作者是台灣智庫博士後研究員

全文轉自台灣智庫思想坦克論壇