【CHAPTER 9 健康民主：包容性成長與健康臺灣｜臺灣邁向中型強國之策略 打造成為科技文化觀光島】
- 台灣智庫
- Sep 26, 2025
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呂建德、葉崇揚
健康民主與福利國家
不論是從人口或是經濟規模來看，台灣都已經可以稱上中型強國。然而，對於新興民主福利國家而言，最重要的不只是經濟發展，也包括民主政體是否能夠持續地鞏固以及。在J. Wong針對臺灣與韓國健康保險政策的研究中，就指出一個健康的民主政體能夠促進福利國家的成長(Wong, 2004)。
這並非是一個創見，而是過去許多歐洲福利國家的經驗也證明了此一論證(Bangura & Hedberg, 2007; Hicks, 1999; Huber & Stephens, 2012)。在我們過去的研究中，也在臺灣證明了此一論點，也就是民主越鞏固，福利國家會發展得越好，而進而提升人民的福祉(Yeh & Ku, 2021; 葉崇揚 et al., 2017)。因為，如果民主政體發展得越健康，民主越鞏固的話，人民會更願意相信民主政府，而願意繳更多的稅支持民主政府開辦更多的社會福利。
不過，這個只是民主與福利國家之間的故事的一部分。從另一方面講，福利國家發展的越好，民主也會越鞏固、越健康。這一點，在過去的研究中，也都相關的經驗研究和資料證明了此一關係(Rothstein, 1998, 2011)。就如同北歐福利國家（全世界民主政體發展最健全以及擁有最好的福利國家）的經驗，如果一個國家能夠普及化社會政策和提供良好品質的社會服務，那麼就會使人民更相信政府、更願意相信和支持民主政治，進而鞏固民主和促進民主政治發展(Rothstein, 1998; Yeh & Ku, 2021)。因此，福利國家對於民主永續和鞏固而言，是一個非常重要的前提。
此外，必須要記得的是，福利國家的建構也是強化社會韌性的基礎之一。社會韌性是指社會單位（如社區或群體）面對來自社會、政治和環境變化的外部壓力和擾動時，能夠集體應對或回應的能力。這種能力使得社會單位能夠適應變化、進行復原並在災害後重建。
社會韌性包含認知和結構層面的因素，包括個人與群體的信念、態度、信任、社會支持及網絡等，這些因素能促進在危機中共同協作和恢復的能力(Kwok et al., 2016; Pereirinha & Pereira, 2021)。因此，簡單地說，社會韌性是社會行為者（不論是個人或是社區等）在面對社會、政治、環境和經濟變遷時，所具備的應對、適應和轉變能力。這些能力使個人、組織或社區能夠耐受、吸收、適應和調整，以應對各種威脅和挑戰。具體而言，社會韌性包含三個主要層面(Keck & Sakdapolrak, 2013)：
1. 應對能力（Coping Capacities）：指在面對突發事件時，承受和克服挑戰的能力，以恢復到原本的生活水平。
2. 適應能力（Adaptive Capacities）：指從過去的經驗中學習，並調整自己以應對未來挑戰的能力，確保長期的安全。
3. 轉變能力（Transformative Capacities）：指創建能夠促進個人福祉及社會在面對未來危機時的穩定性的制度的能力，帶來根本性的社會變革。
而福利國家的建立以及強化，即是在強化個人、家庭、社區等應對、適應、和轉變能力，讓社會中的每個人、家庭和社區能夠有效地應對不同情況的的危機，包括像是氣候變遷和COVID19等危機。
人民對於政府處理危機和制度的信任即是社會韌性的重要基礎。國內學者葉崇揚等人針對台灣政府處理COVID19的公共衛生危機的研究，就發現政府處理公共危機越好時，人民就會越信賴政府和其政策，就會越支持政府的政策(Yeh et al., 2022)。當政府的各項政策（特別是社會政策），如果能夠有效地執行、且強化社會韌性，將會有助於人民與社會面對危機的各種能力，並且使得民主被鞏固。
因此，對於目前已經屬於中型強國的台灣而言，社會發展的重點不單只是福利國家的建構（這是必然要做的），且更多的重點在於如何透過福利國家的建立積極地促進個人、家庭或是社區的各種能力來因應各種危機。因此，如何建構福利國家積極促進社會韌性和鞏固民主就成為台灣的核心目標之一。
臺灣福利國家的危機
首先，必須瞭解到臺灣不只是中型強國，且也是後進工業福利國家。我們現今許多對於當前臺灣福利國家所面臨的問題的理解，大多忽略了這個發展脈絡(Yeh & Lue, 2024)。在經濟快速發展之後，臺灣開始經歷了壓縮現代性，使得福利國家尚未完善之前，就必須同時經歷多重轉型。
第一，迅速地從工業社會進入後工業社會、甚至知識經濟，服務業比例大幅增加。此一產業結構的轉型，也迅速地改變了社會風險結構，從舊社會風險（old social risks）轉變成為新社會風險。舊社會風險主要是因為雇用關係所衍生的社會風險，譬如失業、生病、職業災害和退休等風險；而新社會風險則是因為勞動市場彈性化以及後工業社會興起女性大量的就業機會，而使得傳統的家庭結構和人口結構改變，也使得一些如工作與家庭平衡、非典型工作、低技術、老人照顧等等新社會風險(Bonoli, 2006)。
除此之外，另外一個直接跟社會政策相關的結構轉型即是人口結構轉變。因為經濟成長、醫療技術和健康政策的發展，使得臺灣的預期壽命增加。從國家發展委員會的人口推估報告中，見圖2，在2020年的時候，東亞福利國家的日本、韓國與臺灣都進入了高齡社會的階段，而日本甚至已經進入超高齡社會（老年人口比例超過20%）。而兩個自由主義的福利國家，美國與英國，老年人口的比例都是介於14%－20%之間。
而保守主義福利國家，包括義大利、法國和德國，則是都進入超高齡社會。但是，東亞福利國家的老年人口比例，約在2025年之後，呈現相對較為急遽的上升趨勢，特別是臺灣與韓國在2050年前老年人口的比例會超越義大利、甚至在2060年前會超越日本。此一趨勢，不單僅是來自於預期壽命的增加，也是來自於生育率的下降。
圖2∣臺灣以及主要福利國家的老年人口的比例變化與推估
圖3，則是呈現了東亞福利國家的總生育率。日本總生育率雖然低，但是一直以來都維持在1.4上下，2019年時，則是東亞福利國家中最高的1.36。其次，則是新加坡的1.14，但是新加坡的生育在2000年左右時，甚至高達1.6左右，爾後持續下降。香港和臺灣的總生育都僅1.05，而韓國則是創下紀錄的0.92。但是，在COVID19疫情期間，各國生育率屢創新低。甚至在2022年時，臺灣的生育率低至0.87，韓國和香港則分別是0.78和0.70。如此低的生育率，不僅造成人口危機，也對國家經濟發展有負面的影響（如勞動人口的逐年減少）而造成經濟危機(ブリントン, 2022)；同時也可能因為人口結構逐漸地高齡化，而產生財政上的危機，如同我們現在所面臨的年金體系的財政問題，特別是勞工保險的部分。
圖3｜臺灣以及東亞福利國家的總生育率的趨勢與推估
不論背後的原因是如何，人口結構平衡或是成長都國家成長以及維持的基礎，同時也是福利國家維持的社會基礎。這個人口結構轉變勢必未來臺灣福利國家必須要面對且提出對策的。然而，除了人口危機之外，另外一個臺灣福利國家所面臨的嚴峻的問題在於，當臺灣產業結構轉型及全球化程度不斷加深之際，也正在面臨所得不平均、機會不平等及社會階層兩極化的危機。
根據圖4所呈現的趨勢，臺灣在觀察期間內的所得分配顯示出一定的波動性，但長期而言，收入不平等的結構性問題未見顯著改善。五等分比反映了高收入族群與低收入族群間的所得差距，與 Gini 係數的趨勢大致一致，顯示當所得差距擴大時，整體收入不平等程度亦同步上升。儘管部分年度間的指標出現縮減跡象，但整體而言，收入分配持續朝向不均衡方向發展。
此趨勢指出，在經濟成長的同時，臺灣仍面臨所得分配不均的挑戰。所得分配惡化，消費支出超過可支配所得，使得貧窮者越容易負債，也越易被社會體制排除、中下階層備受衝擊、中產階級向下流動，貧富差距不斷擴大的結果，將使社會集體不安全感快速上升。
圖4∣臺灣所得分配狀況
「一個臺灣、兩個世界」的圖像不斷地在臺灣各地被再製，兒童發展機會不平等，貧窮世代遺傳無法獲得國家制度性的協助，對臺灣中下階層民眾是一個揮之不去的陰影。青少年失業及不穩定就業，呈現快速成長的趨勢，經常進出失業與就業之間，形塑了脆弱的勞動位置，此種不平等的生命經歷，將在一生中不斷被複製，也反映出教育體系與勞動市場的銜接，出現嚴重的落差。在此情況下，個人、家庭與社區等社會行動者回應經濟危機、生態危機等等危機時的能力無法有效地被培養與累積。也就是說，無法有效地提高台灣社會的社會韌性。
另一方面，當社會集體不安全感持續升高，影響所及不單是貧富差距、機會不平等，而是人民對政府執政的正當性，有所挑戰的信心危機。當人民不信任政府時，民主政治將會受到挑戰。這將不利於台灣社會的團結。
包容性成長與健康臺灣
在可能面臨人口危機、財政危機和信心危機的當下，臺灣福利國家應該如何應對呢？我們打算提出的是一整套的解藥，而非單一針對某項問題提出的政策回應。因為制度與制度之間或者是政策與政策之間，永遠都是互相鑲嵌成為一個制度整體(Amable, 2003; Hassel & Palier, 2021)。因此，單純解決一個政策領域的問題並不會解決臺灣目前或是即將面臨的危機。
譬如，勞工保險所累積下來的勞保基金在未來數年內即將耗盡，而且其收入將會低於支出，使得勞保的負債將會逐年上升，且在2035年之後上升速度將會因為人口老化速度而越來越快。而解決勞工保險財務問題，不外乎就是降低給付、提高保費、提供退休年齡以及將其從DB制度（defined-benefit）轉成DC制度（defined-contribution）。
但是，在沒有辦法解決生育率低落的問題時，唯一的選擇就是制度的轉換。或者是如解決生育率的問題時，只是單純提供生育補助、兒童津貼或者是有薪的育嬰假、或甚至只是結婚津貼，都不見得能改變或是提高個人的生育意願，因為包括是否能夠買得起房子、勞動市場的環境（包括薪資、工作條件）、生活環境以及其他的因素也都可能會影響生育意願。
因此，必須要的提出的是一系列的政策，且能夠政策與政策之間是能夠互相配合，使得制度之間能夠互相增強，形成良性循環。因此，我們以社會投資政策理念為基礎，連結賴清德總統所提出的健康臺灣（Health Taiwan）的概念以及包容性成長（inclusive growth）。
社會投資福利國家（social investment welfare state）的核心理念主要是為了解決回應知識經濟以及新社會風險所出現的政策典範，特別著重於家庭政策、積極勞動市場政策與教育及訓練政策，藉此提升人力資本存量、預防社會大眾在生命歷程轉銜的過程中落入貧窮，乃至於陷於經濟不安全的境地。
然而，相關的研究仍發現，即便政策的主要目的與目標在於一定程度消弭經濟不平等，原先預期的社會排除問題或未能妥善解決。因此，尚有待進一步、更為廣泛的討論與思考，方能有效達成原先所期待之整合社會與經濟政策的成效。而接續的發展方向，則為更強調社會政策面向的融合或包容性（inclusiveness），以及經濟政策所著眼的成長（growth）；就整體而言，可稱之為包容性成長（inclusive growth）。
若以包容成長的角度來看臺灣後續的國家發展方向與脈絡，大致可歸納幾個主要的政策面向與軸線，分別為租稅正義、居住正義、兒童照顧與老人照顧、勞動市場改革、年金改革。底下分別敘述之。
① 建構（準）公共化照顧服務體系
提供老人、兒童、失能者，高可近性的公共化照顧服務，組織並連結提供喘息服務的支持團體，並實施低所得家庭的補助制度，以減輕家庭照顧的經濟及心理負擔。建立（準）公共化的社會照顧體系（包括長期照顧服務、兒童照顧服務），有三個主要的目的。
第一，建構（準）公共化社會照顧服務體系，主要是為了提供照顧服務給於所需要的人口群，包括老人、兒童和失能者等等，藉此來降低家庭的負擔。
第二，在於透過（準）公共化社會照顧服務體系的建立，可以協助那些本來需要承擔照顧責任的人，進入或是重回勞動市場。這特別對於那些有小孩的女性以及承擔老人照負責任的中高齡者女性而言，尤為重要，因為這群女性往往是承擔照顧責任的主要照顧者。藉此，可以協助這些人外部化照顧責任到社會或國家，並且讓這些人可以進入或是重回勞動市場。
第三，（準）公共化社會照顧服務體系的建立，可以創造大量品質良好的工作機會讓人進入勞動市場。
但是，建立（準）公共化社會照顧服務體系時，也同時必須要針對中低所得者的家庭，建立中低所得家庭的支持系統，提供相關照顧假津貼、老人及身心障礙者緊急照顧假津貼等。
② 促進家庭所得均等化
所得不均以及低薪兩個問題絕對是目前台灣社會要認真對待的問題。因此，在社會投資政策的脈絡下，有幾個政策方向是值得參考。
第一，透過（準）公共化社會照顧服務體系的建構促進就業機會的成長。由政府投資於社會服務產業，創造更多的就業機會，增加就業人數，尤其中低所得者家戶內的就業人口數，以提高家庭所得水準。就業人口數，是決定家戶經濟情況的決定性因素。
第二，建立如美國EITC(Earning Income Tax Credit)的低所得者所得補貼政策，讓低薪者可以透過所得補貼政策，補貼其薪資，以強化其家戶的經濟狀況。
③ 加強工作貧窮者的勞動保障
減輕部分工時者加入社會安全體系的負擔；明確化派遣勞工與雇主的權利義務關係，落實「同工同酬」的勞動條件；建立「失業救助」制度，加強對長期失業者的就業輔導，必要時提供公共就業機會。
④ 人力資本的累積
人力資本的形成與累積絕對是社會投資福利國家的重中之重。尤其對於中型強國而言，在知識經濟體系底下，尤其當AI逐漸成為經濟發展的核心之時，人力資本的累積和升級絕對是不可或缺的。因此，建立累積兒童人力資本及財富基礎的系統，不讓任何一個孩子輸在起跑點！在此之下，有兩點特別重要。
第一，建立協助個人從小累積資產的兒童信用基金（Child Trust Fund）政策，協助所有人可以逐漸地從一出生就建立一個信用帳戶，逐漸地累積資產，直到上大學之後，才可以將此筆信用帳戶的基金用於教育、或者是其他重要有助於累積人力資本的原因。這個兒童信用基金背後，最重要的概念，則是促進個人能夠了解所謂金融市場的運作，並且能夠將此基金合理投資運用於金融市場中。而這必須依賴國家從小在教育課程中就加入相關的金融教育課程。這是具備金融公民資格（financial citizenship）的前提。尤其在金融市場已經成為經濟成長的主要動力之一時，金融公民資格是一個包容性成長的一個重要條件。當具備了金融公民資格，就不會被金融市場所排除出去，將會有助於所得的均等化，也是包容性成長的一部分。
第二，教育分流與強化教育與就業之間的連結。培育優質的人力資本，發展創新經濟體系，以提高國民所得，必須銜接教育與就業體系。強化教育分流機制，並不需要所有人都必須要念學術型大學，而是針對青少年的興趣，提供適性的教育或職業訓練。此外，同時在教育體系中，必須要強化教育與職業之間的連結，透過包括建教合作等方式，讓學生可以在就學階段就能夠透過實習或是各式各樣的方式，強化其對於職涯的想像與連結，讓離開教育體系的青年，進入穩定的就業環境，並減少就業的不確定風險，而不會造成畢業即失業的窘況。
除了上述兩點之外，人力資本的培養不是僅在教育體系中。有許多人已經離開教育體系，已經無法透過教育體系再次培養或是運用其人力資本。因此，對於這些低技術、低人力資本的人口群，或是相對弱勢的身心障礙者、中高齡勞工，提供積極勞動市場政策，透過職業訓練（與企業合作），使其有機會不斷學習新事務、新技術，進而能夠培養以及活化其人力資本。
⑤ 強化財稅體系的能力
透過社會投資強化社會韌性以及促進整體包容性成長目標的達成，最重要的一個前提在於國家財政能力。第一，社會投資政策，不像以往的社會保險體系，可以透過保費來支應其支出，社會照顧服務體系或是其他積極性社會政策（如促進活躍老化的政策或積極勞動市場政策）都必須依賴稅收，而非保費（當然也可以透過三代社會保險的方式達成，但是這將會造成非薪資勞動成本的增加，有可能使得就業機會減少）。因此必須要強化中央政府的稅收能力，並且透過富人稅以及消費稅的調整以維持、甚至提高國家的財政能力。
其次，公平的租稅體系將有助於經濟發展、就業成長以及所得均等化。在此情況下，必須要提供企業投資者穩定而可預期的企業和租稅環境，逐漸調整企業與薪資所得者之間的稅收負擔比重，促使租稅制度越來越友善薪資所得階層，以所得重分配的功能。
⑥ 年金改革──強化世代契約和正義
公共年金保險體系在1889年德國年金保險制度建立以來，為世界各國普遍可見的社會安全制度之一，用以保障被保險人進入退休階段時的經濟安全，藉此緩解老年貧窮議題。由於採社會保險體制為基礎的年金保險制度，多欲達成社會性的目標，亦即透過給付計算公式的安排達到所得重分配的效果，使得被保險人工作年齡階段的所得階級與經濟弱勢，不至於成為其老年貧窮的主要原因，而能相對緩解因勞動市場所導致的經濟不平等。然而，自1980年代以來已逐漸明顯的人口結構轉變對公共年金保險體系財務的影響，使各國紛紛調整與改革其原有的制度。
部分國家在過去四十年之間，斷然以個人帳戶制度或其他的全額提存準備制度（fully-funded schemes）取代原有的公共年金保險制度，但於21世紀以來的幾次資本市場危機所形成的風險，體認到以基礎年金維持老年經濟安全、消除老年貧窮的重要性，復於其上以社會保險或全額提存準備形式的職業年金制度，提供公共與私人混合（public-private mix）、多元的退休所得來源，藉此一定程度同時達成經濟不平等的消弭，以及老年經濟不安全的消除。
臺灣於2012年以來的歷次社會保險財務精算結果，揭示保險財務之健全性堪慮。即便國際勞工組織（ILO）指出商業保險精算原則所運用的潛藏債務概念，與社會保險的運作基礎有諸多不同之處，而未能全面適用、充分且妥善地衡量社會保險制度的財務健全度。但是，臺灣所面對的少子女化，再加上平均餘命不斷延長所形成的人口快速老化之情形，使得原有的公共年金保險體系面對結構性改革的必要；以職業身份別區分被保險人的社會保險體系所受之影響，或更為顯著。
雖然如此，自2013年以來的歷次年金改革討論與方案已有部分付諸實現，但其結果多在於延緩財務困境的發生時間。究其方案內容，則恐加深被保險人的老年經濟不安全、經濟不平等，更促使前述之不良後果發生。因此，對於年金保險制度的改革，需有更為全面、周延的考量，方能有效回應此等老年經濟安全制度現行問題，進而提供更為穩定、永續且多元的老年所得來源與經濟安全保障。
⑦ 促進社會政策教育
目前台灣的社會政策人才相對不足，這反映了台灣社會政策教育的不足。目前台灣有相關社會福利或是社會政策學系的大學，僅有中正大學社會福利學系，其他大學大多數是社會工作學系，且即便學系名稱中有所謂的社會政策或是社會福利，也大多著重於社會工作的教育上。而台灣的社會學教育並沒有涵蓋社會政策教育在其中。
基本上，社會政策是一個跨學科的領域，往往需要不同的學科領域的人才。但是台灣，不論政治學或是社會學，更不用提經濟學，對於社會政策的研究都相對缺乏。如果能夠透過社會政策教育的擴張，培養更多的社會政策人才，讓台灣社會在民主政治體系下，能夠健康地、民主地討論社會政策議題，才不會在選舉中有一些似是而非的言論出現。而這將會有助於台灣社會找出適合台灣的社會政策體系。因此，建議在各大學中，選擇適當的大學成立社會政策學系，將社會政策當成一個重要的專業學科領域進行發展。
結論：高就業、高成長的包容性成長
透過社會投資政策，達成高就業與高成長的包容性成長是我們最終的目標。藉由福利國家的建構以及特別強調社會照顧服務體系的建構，來調整產業結構、並創造具備高品質和環境友善的新興就業機會，促進就業成長，特別是針對女性而言，並增加家庭中第二、甚至第三所得者，減少家戶之間所得分配的不均化。同時，藉由不同的積極性社會政策，如兒童信用基金，可以讓個人或家庭進一步被包容（inclusion）進入金融體系中（也是當代重要的成長機制之一）。
藉由社會投資福利國家的建立，可以有效地培養社會韌性。透過社會投資福利國家的積極性社會政策，促進個人、家庭與社區的各項能力，藉此讓這些社會行動者在面臨各項危機，不論是經濟危機、天然災害危機或者是公衛危機（如COVID19），都能夠具備足夠的適應和調整能力。而此就是所謂的社會韌性。
最後，透過社會投資來促進社會韌性與包容性成長，最為重要的目標在於鞏固民主政治。如果一個社會是能夠在經濟永續成長的情況下，且所有人都能夠被包容在此一體系下的話，那麼大家會信任政府，強化社會大眾對於民主政治的信心，進而打造一個健康的民主體系，促進社會團結。
參考文獻
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